CONTENIDO
1. De la teoría y el deber ser
2. Nuevos
escenarios para los actores y sectores sociales
2.1. La
contratación con el Estado: hechos
antecedentes y situación actual
2.2. La reforma
al Régimen Tributario Especial RTE, Ley 1819 de 2016
2.3. Decreto 092
de 2017 y proyecto de Guía de Contratación para las ESAL
3. Las ONG de Primer Piso: reducidas por el Estado al papel
de simples operadoras de
proyectos
4. Un caso
especial de la contratación estatal: el programa de Cero a Siempre y los
convenios
de aportes del ICBF
5. El débil
sistema de gobierno corporativo de las ONG
6. Una débil
estructura administrativa y financiera en las ONG de Primer Piso
7. Ausencia,
en las ONG, de políticas y programas de
gestión humana dirigidos al bienestar
de
empleados y sus familias
8. La
declinación de la filantropía y el ascenso de las fundaciones empresariales FE
9. El cambio
de orientación del voluntariado en las ONG del Primer Piso
10. La baja
percepción ciudadana de la imagen y reputación de las fundaciones empresariales
y
las ONG
11. La
fragmentación, desarticulación y descoordinación del sector social
12. La
existencia de un ambiente no habilitante para el trabajo de las ONG
13. ¿Es
posible superar las dificultades y salir de la encrucijada?
13.1. Urge una
mayor unidad y fortaleza del gremio
13.2. Catorce
acciones a emprender por las ONG para su
propio fortalecimiento y del gremio
Éste ensayo tiene como
objetivo establecer los orígenes, el devenir
de los hechos y circunstancias, las debilidades, de los últimos 26 años, que
han dado lugar al establecimiento de un entorno no habilitante y hostil para el
trabajo de las Organizaciones no Gubernamentales ONG y las Entidades sin Ánimo
de Lucro ESAL en el país, al igual que avizorar caminos y acciones para
salir de la encrucijada, fortalecer capacidades y reconfigurar un entorno
habilitante con el Estado, el sector privado, la opinión pública, las
comunidades y entre las mismas
organizaciones colegas.
1. De
la teoría y el deber ser
El
profesor Salamon Lester*, de la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos,
se hizo conocer por su teoría acerca de los tres sectores y sus interrelaciones
en un régimen democrático: el primer sector denominado Estado, el segundo, la
empresa privada y el tercero es el denominado sector social. Pero fue el
filósofo alemán Hegel, en el siglo XVIII, el primero que sustentó el origen e
implicaciones de la antinomia Estado-sociedad civil; para él, el Estado era el
ámbito de lo público mientras que la sociedad civil lo era de los intereses
particulares de las personas, de las familias, los vecinos, los trabajadores;
también de lo privado y lo íntimo. Estas dos dimensiones configuran, en Hegel,
la totalidad de la vida humana. O sea, que lo que el profesor Lester denomina
sector privado y sector social es lo que Hegel unifica en el concepto de
sociedad civil. La diferencia esencial
entre el Estado y la sociedad civil, entre los funcionarios públicos y la
ciudadanía, es que los primeros solo pueden hacer lo que la Ley les permite,
mientras que los segundos pueden hacer todo aquello que la Ley no prohíbe. Para
el Estado rige el derecho público, para la sociedad civil el derecho privado. Bajo este principio, los alcances, límites y
campos de actuación entre los funcionarios públicos y la ciudadanía difieren
diametralmente. Dos concepciones, dos lógicas que se complementan pero que
deben preservar sus respectivas fronteras. La Constitución colombiana reconoce
esta realidad y la consigna en su artículo sexto: “los particulares solo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones”.
En
Colombia no existe jurídicamente el
concepto de ONG sino el de ESAL en la forma de fundaciones, corporaciones y
asociaciones; tampoco existe el concepto
de Organizaciones de la Sociedad Civil OSC. Los términos ONG y OSC hacen
relación a una realidad sociológica. En este texto se emplean, de manera
similar, los tres conceptos. Las ONG de Primer Piso son aquellas que trabajan
directamente con las comunidades y deben buscar, por sus propios medios la
financiación para su operación y sostenibilidad, son las más numerosas. Las ONG
de Segundo Piso son aquellas que ayudan a las de Primer Piso cofinanciando sus
proyectos y que a su vez están en la capacidad de ejecutar proyectos propios.
De Tercer Piso son las ONG que agrupan a ONG de Primer y Segundo Piso. De cuarto Piso están las
confederaciones que agrupan a las federaciones y de Quinto Piso son las
organizaciones que agrupan confederaciones de un mismo sector.
*(La sociedad Civil
Globalizada: dimensiones del sector no lucrativo. Proyecto de estudio comparativo del
sector no lucrativo de la Universidad Johns Hopkins, Salamon Lester M y otros.
Fundación BBVA. Madrid. 1999).
- El Sector Público: el Estado
El
Estado, creación histórica de la sociedad, es la ley, el orden y el poder
político-militar. Es quien defiende y
protege los derechos de la ciudadanía, consagrados en una carta constitucional,
y debe actuar como árbitro en la resolución de los conflictos internos de la
sociedad y, además en la defensa y seguridad, tanto externa como interna, del
territorio. Un Estado “no fallido” es aquel que tiene y goza de soberanía,
legalidad, legitimidad y gobernabilidad ante la sociedad. Para el Estado las
personas son ciudadanos(as) o en potencia de alcanzar la ciudadanía, como los
menores de edad o los extranjeros residentes. Los impuestos son el medio
legal del Estado para obtener de la
sociedad, los ingresos necesarios para su funcionamiento y sostenibilidad.
Responsabilidad inherente y no delegable de los Estados es el respeto,
protección y vigencia de los Derechos Humanos Universales. El Estado también es responsable de
garantizar ciertos bienes públicos a la sociedad como lo son la seguridad, la
justicia, la educación básica y secundaria gratuita y el acceso a los servicios
de salud a la población más vulnerable; también lo es en la formulación y
ejecución de los planes de desarrollo y
la formulación de políticas públicas sociales.
- El Sector Privado
El sector privado, cuya concreción en la
realidad es la empresa privada como organización, tiene como función proveer a
la sociedad de bienes y servicios necesarios
para la existencia humana: y lo hace transformando los productos en mercancías para su intercambio en el
mercado. Sus procesos son la producción, la distribución, la circulación y el
consumo de las mercancías. El mercado es el ámbito de actuación del sector
privado y su móvil es el lucro, la ganancia legal por tal actividad. El mercado
fija precios, por oferta y demanda, y los bienes y servicios se pagan en dinero. El sector privado es el
que genera y acumula la riqueza de la sociedad, es el mayor contribuyente al
crecimiento del Producto interno Bruto, PIB, de un país. En el mercado no somos
ciudadanos(as) sino productores y consumidores. La propiedad o no de los medios
de producción define, en parte, los ingresos, la posición social y el nivel y
calidad de vida de las personas y las familias.
-
El Sector Social
El
sector social, también llamado el Tercer Sector o Sector No Lucrativo, lo
conforman las entidades sin ánimo de lucro ESAL que tienen por fin aportar
y contribuir al cambio humano y social de las
personas, familias y comunidades. Así, mientras en el sector privado los
alicientes de su actividad son la competencia, la utilidad y el lucro, en el
sector social lo son la cooperación, los beneficios y el no lucro personal o
institucional. Las ONG, ESAL y OSC, como
queramos denominarlas, tienen un objeto
social amplio y diverso: educación,
salud, vivienda, nutrición, empleo, recreación, ecología, primera infancia,
familia, etnias, etc., y hasta el
bienestar de la vida salvaje y domesticada. La naturaleza de las ONG no es servirse a sí mismas sino a terceros,
donde la comunidad pueda vincularse, participar y ser reconocida en su dignidad
y merecimiento. Las organizaciones del sector social son reconocidas, sobre
todo, por la gestión del desarrollo local y regional, por cuanto su cobertura
geográfica y poblacional se limita, generalmente, a dichos ámbitos.
Cada
sector tiene, pues, responsabilidades directas e indelegables. Ningún sector puede sustituir o hacer la tarea
por el otro. Es en su mutua interrelación donde los actores y los sectores se
vuelven corresponsables al juntar esfuerzos y voluntades en pro del desarrollo
y el bien común, pero no siempre es así y ocurren y persisten asimetrías,
conflictos, desconfianza y distanciamiento entre los actores de uno y otro
sector. El Estado busca al sector social cuando requiere su aval y legitimación
de sus políticas, proyectos y programas sociales y éste busca al primero cuando
necesita financiación de sus propios proyectos y programas. El sector privado
demanda del Estado seguridad jurídica y políticas coherentes pero a su vez
trata de evadir y eludir impuestos. El sector privado apoya causas sociales
siempre y cuando y le represente alivios tributarios por su donación y no ponga en riesgo su imagen
y prestigio. El sector social contribuye a mitigar los efectos nocivos de un
determinado modelo político y económico pero no ataca la raíz de los problemas,
ni tampoco dispone de los recursos económicos, ni el poder político necesario para tal fin. No es fácil alinear a los actores y sus
respectivos sectores en un mismo objetivo y meta común, cuando cada uno
pretende imponer sus aspiraciones, deseos e intereses por encima del otro. En
el asunto que nos ocupa, la realidad suele distar mucho del deber ser…
desafortunadamente.
Y
en esta teoría de los tres sectores se incluye el concepto de bienes públicos
entendidos como aquellos a los cuales todas las personas de una sociedad pueden
acceder, disfrutar y beneficiarse, en cualquier momento, porque son propiedad
común y colectiva, ya sea creados por el género humano o la naturaleza, y porque el uso de una persona no impide su
uso por otra. Entre ellos se encuentran las
instituciones democráticas, la participación ciudadana, las políticas sociales,
la paz, la prensa libre, las organizaciones de la sociedad civil, el medio
ambiente, la justicia, la seguridad, la defensa del territorio, el espectro
electro magnético, las señales de radio y televisión, internet, las redes
sociales, el paisaje, los ríos, las playas, los parques, las plazas, las
calles, los andenes, el alumbrado, el ornato urbano, el silencio, las tradiciones, las expresiones
culturales y artísticas, el idioma, entre muchos otros.
Como
puede colegirse del listado los vienen públicos pueden ser tanto materiales
como inmateriales y tanto tangibles como intangibles. Los tres sectores, no
solo el Estado, gestionan, proveen y mantienen bienes públicos que no se
transan u obtienen en el Mercado. De ahí la importancia del trabajo coordinado
y articulado de los tres sectores para incrementar y preservar la calidad de
vida de toda una población. (¿Qué son los bienes públicos? www.elblogsalmon.com).
2. Nuevos escenarios para
los actores y sectores sociales
Tres
hitos históricos acontecidos a principios de la década de los 90 del siglo XX
cambiaron el escenario, el rumbo, las
reglas y los roles de las ONG en Colombia: La constitución política de 1991, el
viraje neoliberal del Estado y la ley 152 de 1994. La nueva constitución reconoció los aportes
de las ESAL al desarrollo de las
comunidades e hizo mandatorio al Estado la promoción y fortalecimiento de
ellas. A partir de la década de los años 90 el Estado colombiano le da un
viraje al modelo económico de intervencionismo, al instaurar el neoliberal,
donde el Estado deja de ser ejecutor directo de proyectos y programas de obras
públicas y sociales a fijar las políticas públicas y la asignación de recursos para que las
organizaciones tanto del sector privado
como el social lo ejecutaran vía contratación, tema del cual ampliaremos más
adelante. El tercer hito fue la expedición de la Ley 152 de 1994 que hizo
obligatorio a los entes territoriales la formulación y ejecución de los planes
de desarrollo en cada nueva administración. Estos tres hechos reconfiguraron
las relaciones de los sectores y actores sociales, estableciendo nuevos roles,
responsabilidades y funciones. Sobre el
tema que nos ocupa, el principal cambio se dio en las relaciones entre el
Estado y las ESAL, las cuales fueron reglamentadas durante toda esta década de
los 90. Señalaremos a continuación las principales leyes y decretos.
2.1.
La contratación con el Estado: hechos antecedentes
y situación actual
La
contratación directa y generalizada entre el Estado central, los entes
descentralizados y las entidades territoriales con las ESAL surge en Colombia
con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 que prohibió, en
forma taxativa en el artículo 355, cualquier donación, a cualquier título, de
dineros públicos a las ESAL debido a que bajo la figura de los llamados
auxilios parlamentarios, de las asambleas departamentales y los concejos
municipales se desviaban recursos oficiales a organizaciones de políticos que
hacían parte de los cuerpos colegiados y eran, a su vez, representantes legales
de sus propias ESAL que recibían los “auxilios”; también era un medio para que
los corporados públicos nutrieran de favores políticos a personas y entidades
privadas a cambio de votos; y, también, una forma de financiación de las mismas ESAL de acuerdo
con la influencia y el lobby que alcanzaran a ejercer ante los políticos. Era
una práctica corrupta y escandalosa de apropiarse de dineros públicos para
fines privados y llegó a su fin fue con la
prohibición constitucional.
La
prohibición llevó a un vacío jurídico a las ESAL que tenían convenios con el
Estado en la prestación de servicios asistenciales a las poblaciones
vulnerables, puesto que ya no era posible su continuidad y el escenario era la
total parálisis de los convenios. Ante esta situación el gobierno del
presidente Cesar Gaviria (1990-1994) expidió el decreto 777 de 1992, el cual
fue reformado por el decreto 1403 de 1992 y luego por el 2459 de 1993, el autorizó la contratación con las ESAL con el
propósito de impulsar programas y actividades de interés público siempre y
cuando no implicaran una contraprestación directa a favor de la entidad pública
y que estas pudiesen celebrarse con personas naturales y jurídicas con ánimo de
lucro. Con este decreto fue posible, entonces, la contratación directa entre el
Estado y las ESAL de “reconocida idoneidad”, al amparo del artículo 355 de la
Constitución.
En
1993 fue promulgada la Ley 080 con ”el objeto de disponerlas reglas y los
principios que rigen los contratos con las entidades estatales”, Ley que ha
tenido sucesivas modificaciones y reglamentaciones desde entonces. La Ley 080 se convirtió en el Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública en Colombia, sin embargo no solo
se mantuvieron regímenes de excepción para la contratación estatal, como el ya
aludido decreto 777 de 1992, sino que se expidieron otras como la de las Empresa Sociales del Estado
ESE, para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, para
las empresas del sector eléctrico y otras más. La importancia de este Estatuto
para las ONG y las ESAL es que les posibilitó entrar a concursar en las
licitaciones y convocatorias públicas y tener, además, el derecho a obtener no
solo el reconocimiento de los costos y gastos sino la obtención de un excedente
operacional para destinar al fortalecimiento institucional. De todas formas,
con la Ley 080 se vieron abocadas a entrar y cualificarse en la gestión de la
contratación estatal, lo que les implicó
inscribirse en los registros de proponentes de las Cámaras de Comercio y en las
listas de proveedores de los entes estatales. Un duro aprendizaje para estas
organizaciones.
El
decreto Ley 2150 de 1995 reglamentado por los Decretos 427 y 1422 de 1996 reguló el registro de las ESAL en las Cámaras
de Comercio, y suprimió por parte del Ejecutivo la expedición del acto
administrativo sobre reconocimiento de personería jurídica a las ESAL, exceptuando
a las entidades con regímenes especiales de orden legal o constitucional, con
lo cual se crearon dos regímenes legales de reconocimiento para las ESAL: uno
gratuito a cargo del Estado y otro oneroso para las que fueron obligadas a
inscribirse en las Cámaras de Comercio. Una dualidad inequitativa.
En
1998 la Ley 489 proporcionó un marco legal a los convenios de apoyo y
asociación entre los entes estatales y las ESAL con el fin de aunar esfuerzos y
recursos para el desarrollo conjunto de programas y proyectos de interés
general. Esta Ley fue clara en señalar que este tipo de actos administrativos
del Estado solo pueden efectuarse con las ESAL del sector social. Ley 498 estableció
la distinción entre un contrato de prestación de servicios o de obra y un
convenio de apoyo o asociación. En el primero se garantiza la obtención de
utilidades al contratista, mientras que en el convenio no lo garantiza por
cuanto ninguna de las partes está recibiendo una remuneración por la tarea
ejecutada, ninguna de las partes le presta un servicio a la otra ni se
remunera, ni es posible pactar cláusulas exorbitantes y hay plena libertad de las partes para
establecer acuerdos y condiciones. Caso muy distinto son los contratos de aportes,
en dinero o en especie, que realiza el ICBF con las ESAL y con personas
naturales del Sistema Nacional de Bienestar Familiar ICBF, estos contratos son
de tipo administrativo y allí el ICBF delega en la ESAL su utilización y manejo
y donde el contratista se obliga, también, a realizar aportes al desarrollo del
objeto social.
El
artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012 estableció para las ESAL el pago en el
Registro Único Empresarial y Social RUES, equiparándolas a las sociedades
comerciales. Al respecto se pronunció la Confederación Colombiana de ONG CCONG:
Con la implementación del
RUES, la discriminación entre ESAL se profundizó aún más, sin que se justifique
en forma razonada y suficiente que el trato diferente, sea legítimo. (…) Esta
situación evidencia el desconocimiento del régimen legal y naturaleza jurídica
de las ESAL, equiparándolo al sector de las sociedades comerciales y
establecimientos de comercio, que si bien desarrollan una actividad lícita, su
objeto principal es la obtención de utilidades en beneficio de sus asociados
exclusivamente. Esto también permite identificar que el Estado entiende la
relación con las ONG y OSC como simples operadoras de recursos y acciones que él
no puede cumplir; desconociendo así el rol político y de corresponsabilidad del
sector y su aporte al desarrollo y a la paz. (…) El cobro de una tarifa a un
sector de las ESAL por concepto de RUES desestimula la creación de nuevas ESAL,
al constituirse en un obstáculo normativo, que limita el ejercicio del derecho constitucional
fundamental de asociación y la igualdad, al establecer una diferencia de trato
que resulta discriminatoria. (Estudio
piloto sobre Entorno Propicio Colombia.
Pág:15. 2014. www.ccong.org).
2.2.
La reforma al Régimen Tributario
Especial RTE, Ley 1819 de 2016
Con
la Ley 75 de 1986 y el Decreto 4400 de 2004 el Estado colombiano exoneró a las
ESAL como no contribuyentes del impuesto de renta estableciendo un Régimen
Tributario Especial RTE señalando las condiciones, los requisitos y
procedimientos para el logro del beneficio tributario. Fijó éste decreto que
las actividades a desarrollar por las ESAL debían de ser, para su calificación,
de interés general y de libre acceso a la comunidad.
Las
facilidades para constituir una ESAL, en atención la norma constitucional del
derecho a la libre asociación, su proliferación, y la ausencia de un una
inspección, control, vigilancia y sanción
real y eficaz por parte del Estado conllevó al abuso y la desviación de
los objetos sociales de muchas ESAL en beneficio de intereses particulares y
enriquecimiento en desmedro del interés general y el libre acceso a la
comunidad.
El
ministro de Hacienda justificaba en los medios de comunicación la reforma al
RTE de la siguiente manera:
Lo que está pasando en
Colombia, como ha pasado en muchos otros países, es que esas ESAL, se utilizan
como fachadas para ocultar verdaderos negocios y para evadir impuestos (…) el
objetivo es depurar entre las ESAL, aquellas que están haciendo bien su función
social, que realmente tienen un propósito filantrópico, de las que están
abusando de su condición al Régimen Tributario Especial. (El
Gobierno pone bajo la lupa las finanzas de las ESAL. 18-7- 2016 Periódico
Portafolio)
.
La
Comisión de Expertos Tributarios, convocada por el Gobierno, señaló dos asuntos
problemáticos con relación a la ESAL: la laxitud y amplitud de las normas para
acceder al tratamiento especial y la falta de control y supervisión por parte
de las autoridades. La Dirección de Impuestos Nacionales DIAN informó que para
el año 2013 las ESAL tuvieron ingresos por 109.041 billones de pesos y egresos
por 102.258 billones. La Confederación Colombiana de ONG CCONG estima, de
fuentes oficiales, en 200.000 el número de ESAL en el país. No se sabe con certeza cuantas están activas y
cuantas inactivas, por cuanto que es fácil crear una ESAL pero es muy
dispendioso liquidarla. Es de aclarar que las cooperativas, los fondos de
empleados y las organizaciones mutuales no pertenecen, en Colombia, al sector
social sino al sector de la economía solidaria y están vigilada por la
Superintendencia de Economía Solidaria.
Fue
así como el Gobierno Nacional presentó al Congreso, en 2016, un proyecto de reforma tributaria que incluyó
modificaciones al RTE y el cual se aprobó. Las principales modificaciones
fueron:
· Estableció
que las ESAL deben someterse a un proceso de calificación por parte de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, cada año, para recibir los beneficios
tributarios. Las entidades que no califiquen serán excluidas del RTE y deberán
pagar impuestos como las sociedades comerciales.
· Obliga
a las ESAL a registrarse en el aplicativo Web público
de la DIAN, dandoinformación
detallada acerca del objeto social, el patrimonio, ingresos, egresos, pagos,
composición de los órganos de gobierno, nombres, de sus directivos y socios
donaciones, asignaciones permanentes, programas y proyectos, informe anual de
resultados. Lo anterior con el propósito
de establecer una veeduría de la sociedad civil que pueda remitir a la DIAN comentarios
generales y observaciones sobre una entidad determinada. (Esta medida legal
será muy útil para poder saber, al fin, cuales son los patrimonios, ingresos y
gastos de las fundaciones empresariales; y, también, gracias a ella podremos enterarnos
de cuánto es el real patrimonio de las fundaciones empresariales FE, los
aportes anuales así como la relación de dichos aportes con respecto al volumen
total de ventas y saber si son pocos o muchos. Además permitirá conocer quienes
conforman la junta directiva, tanto en las ESAL de Primer Piso como en las FE.
En los ejercicios anuales de Rendición social Pública de Cuentas RSPC de la
Federación Antioqueña de ONG, FAONG, varias organizaciones se negaban a
suministrar los nombres de los miembros de sus juntas directivas alegando
motivos de cofincialidad y seguridad. Ahora, por exigencia legal, ya no podrá
ocultarse esta información al público).
· Pone
un tope a los gastos administrativos de las ESAL y fija que los pagos a socios
y miembros de las juntas directivas se realicen a precios de mercado con el fin
de evitar la distribución indirecta de los excedentes
· Los
pagos por prestación de servicios, arrendamientos, honorarios, comisiones,
intereses, bonificaciones especiales y cualquier otro tipo de pagos, así como
la celebración de contratos o actos jurídicos onerosos o gratuitos, cuando sean
realizados con los fundadores, aportantes, donantes, representantes legales y
administradores, sus conyugues o compañeros o sus familiares parientes (…)
donde estas personas posean más de un 30% de la entidad en conjunto u otras
entidades donde se tenga control, serán considerados por la administración
tributaria como una distribución indirecta de excedentes y por ende será
retirada la entidad del RTE y pasada a él régimen de sociedad comercial”. Esta
nueva disposición se introduce para evitar el uso y el abuso de la práctica de
“beneficiar” a los familiares de los directivos con los dineros propios de las
ESAL.
·
Limita
a un máximo del 30% del presupuesto los pagos, por todo concepto, a las
personas que ejercen cargos directivos o gerenciales en ESAL que tengan
ingresos brutos anuales superiores a 3.500 UVT. Lo anterior con el propósito de
evitar la distribución indirecta de excedentes. (La UVT es la Unidad de Valor Tributario que
tiene como objetivo representar los valores tributarios que se encontraban
anteriormente expresados en pesos. Para el 2017 la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales DIAN fijó en $31.859 la UVT, $111.506.500)
·
Exige
que los representantes legales sean vinculados a la nómina de la entidad y que
quienes ejercen cargos directivos y gerenciales no podrá exceder del treinta
por ciento (30%) del gasto total anual de la respectiva entidad.
·
Las
ESAL deberán identificar los costos de proyectos, de las actividades de venta
de bienes o servicios y los gastos administrativos para efectos fiscales ante
la DIAN.
·
Se
establecen 13 actividades meritorias, siempre y cuando sean de interés general
y que a ellas tenga acceso la comunidad, como objeto social de las ESAL
·
Las
ESAL quedan obligadas a registrar ante la Agencia Presidencial de Cooperación
Internacional de Colombia APC la cuantía de los recursos no reembolsables de
cooperación internacional provenientes del exterior.
·
Se
expresa, en forma taxativa, los actos y circunstancias que constituyen abuso
del RTE y su exclusión del mismo y por ende pasan a ser contribuyentes del
impuesto sobre la renta a partir del año en el cual incumplan tales condiciones,
para cuyo efecto se asimilaran a sociedades comerciales.
·
Las
entidades que superen las 160.000 UVT de ingresos anuales quedan obligadas a presentar
a la DIAN una memoria económica. ($5.097.440.000).
·
Necesidad
de registrar en la DIAN los contratos o actos jurídicos ya sean onerosos o
gratuitos.
·
Obliga
a todas las ESAL a inscribirse en la Cámara de Comercio de su respectivo
domicilio.
·
Se reduce
del 100% dela deducción tributario al
20% de descuento por concepto de
donación de una empresa a una ESAL.
·
Pone
límites, en el tiempo, a la capitalización excesiva de excedentes para el
fortalecimiento patrimonial a costa de la reducción de su aplicación en
programas sociales. El objetivo no es atesorar un patrimonio, reinvirtiendo per se los rendimientos sino poner éste
al servicio del cumplimiento del objeto social y la misión institucional.
Como
puede apreciarse la intención del Gobierno con esta reforma del Régimen
Tributario Especial es aplicar más controles, al destino de los ingresos de las
ESAL, para poder seguir disfrutando de las exenciones del impuesto de renta. Es
una realidad que personas corruptas y ESAL de dudosa procedencia y gestión y
otras muchas que aparentan legalidad y honestidad abusaron de las prerrogativas
del RTE para beneficiarse a sí mismo, a terceros y sus familias. No resulta
fácil determinar si las medidas adoptadas evitaran los desafueros, lo que si es
que harán más compleja la operación a las ESAL que siempre han cumplido a
cabalidad la Ley. Queda por ver la real
capacidad de la DIAN para responder con prontitud y eficacia a tan inmensa y
compleja tarea que le impuso el legislador. Y es que este desborde de
corrupción y malos manejos en las ESAL se produjo por la falta de controles y
sanciones del Estado que fue insuficiente e incapaz de ejercer la atribución legal de
“inspección, control, vigilancia y sanción” a las ESAL mediante la facultad
delegada a las gobernaciones y al Distrito Capital de Bogotá.
Lo
que no deja de llamar la atención es
que por cuestiones legales y monetarias el Estado se vea obligado a intervenir en el
manejo interno de las ESAL y nada diga o pregunte u opine por los objetos sociales, misionales y
programáticos de ellas. ¿Respeto a la libertad de asociación?
Un
aspecto poco conocido de la reforma al RTE consistió en atender las
recomendaciones y presiones del Grupo de Acción Financiera GAFI, cuyo
representante en Colombia es la Unidad de Información y Análisis Financiero
UIAF adscrita al Ministerio de Hacienda:
GAFI es un ente intergubernamental establecido en
1989 cuyo objetivo es fijar estándares y promover la implementación efectiva de
medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado de activos,
el financiamiento del terrorismo y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción
masiva, y otras amenazas a la integridad del sistema financiero internacional (
www.uiaf.gov.co)
En
lo que respecta a las ESAL, el GAFI recomienda lo siguiente:
Los países deben revisar
la idoneidad de las leyes y regulaciones relativas a las entidades que pueden
ser utilizadas indebidamente para el financiamiento del terrorismo. Las
organizaciones sin fines de lucro son particularmente vulnerables, y los países
deben asegurar que estas no sean utilizadas indebidamente:
1.
Por organizaciones terroristas que se
presenten como entidades legítimas.
2.
Para explotar entidades legítimas como
conductos para el financiamiento del terrorismo, incluyendo el propósito de
escapar a medidas de congelamiento de activos.
3.
Para esconder u ocultar el desvío
clandestino de fondos destinados apropósitos legítimos de las organizaciones
terroristas”. (Google: las recomendaciones del GAFI).
En
todo caso habrá que esperar los alcances reales de los decretos reglamentarios
que el Gobierno debe expedir para hacer operativa la reforma del Régimen
Tributario Especial.
Es
preciso anotar que independiente del Régimen Tributario Especial las ONG deben
ceñirse y cumplir con todas las obligaciones contables, fiscales, comerciales,
financieras, bancarias, civiles y
laborales al igual que cualquier entidad con ánimo de lucro.
2.3.
Decreto 092 de 2017 y proyecto de Guía
de Contratación para las ESAL
Dos
son los puntos principales de este decreto con respecto a las ESAL: la
reglamentación del artículo 355 de la Constitución y el decreto 777 de 1992 que
permitió la contratación directa del Estado con las ESAL de reconocida
idoneidad así como con los contratos de asociación. El proyecto de Guía de
Contratación con las ESAL determina cuando una entidad estatal o un ente
territorial puedan contratar con la ESAL de reconocida idoneidad:
1.
Correspondencia directa con programas y
actividades de interés público prevista en el Plan Nacional o Seccional de
Desarrollo relacionados con la promoción de derechos de los menos favorecidos.
2.
No hay una relación conmutativa entre
las partes ni instrucciones precisas que indican la forma como el contratista
debe cumplir con el objeto del contrato.
3. No
hay oferta en el mercado distinta de las ESAL o hay oferta, pero genera mayor
valor contratar con la ESAL.
Fija
los atributos que las entidades oficiales deben exigir a las ESAL para tener un
atributo público manifiesto de
reconocida idoneidad:
1.
Correspondencia del objeto de la ESAL y
el programa o actividad prevista en el plan de desarrollo-
2.
Capacidad del personal de la ESAL
3.
Experiencia de la ESAL
4.
Estructura organizacional de la ESAL
5.
Indicadores de la eficiencia de la ESAL
6.
Reputación de la ESAL
en el Sistema de Compra Pública y su percepción en sus grupos de
interés.
*(Col-Compra-Eficiente-proyecto
Norma-2017-N006130_20170127. PDF)
Además
las ESAL que aspiran a este tipo de contratación con el Estado deben cumplir
con las etapas de planeación, selección, ejecución y liquidación, al igual que
en otro tipo de contrataciones en el Sistema Electrónico para la Contratación
Pública SECOP II.
Este
decreto tiene la intención de restringir y poner condiciones para hacer más
difícil y compleja la contratación directa con las ESAL al amparo del artículo
355 y el decreto 777 de 1992, compleja y difícil tanto para los funcionarios
públicos como para los empleados de las ESAL. El desglose de los atributos
exigidos para el reconocimiento público de la idoneidad son de carácter muy
subjetivos y dispendiosos de allegar, cumplir y acreditar. El punto más restrictivo para las ESAL,
contenido en la Guía de Contratación, es el siguiente:
La entidad estatal ET debe
mostrar en el estudio del sector que la única oferta para desarrollar el plan o
actividad prevista en el plan de desarrollo es el de las ESAL. Si el estudio de
mercado muestra que hay más oferta en el mercado adicional a las ESAL, la ES
debe mostrar que la oferta de las ESAL representa una optimización de los
recursos públicos en términos de eficacia, economía y manejo del riesgo.
En
otras palabras, solo aquellos programas o actividades que no sean interés de
las organizaciones con ánimo de lucro es susceptible de ser contratado y en
caso de que haya una de estas organizaciones interesada la ESAL debe mejorar la
oferta. Un verdadero exabrupto jurídico discriminatorio para el gremio cuyo
propósito es dificultar el trabajo de las ONG de Primer Piso.
En
lo relacionado a los convenios de asociación entre entidades estatales y ESAL
el decreto 092 y el proyecto de Guía de Contratación exigen que la ESAL
interesada en firmar deba aportar no menos del 30% en dinero propio o proveniente de
cooperación nacional o internacional del valor total del convenio. No puede ser
ya en especie o en capacidad instalada como acontecía antes. El convenio
implica la no realización de un proceso competitivo por parte de la entidad
estatal, ES, ni de una convocatoria pública. En caso de presentarse dos ESAL
con el mismo propósito la ES deberá seleccionar aquella que ofrezca mejores
condiciones objetivas, es decir, propicia la competencia y no la cooperación
entre las ESAL.
Tal
como quedó establecido en el decreto las ONG de Primer Piso no van a poder
firmar los convenios de asociación pues su fortaleza no es patrimonial sino de
Know How, de experiencia acumulada. Exigirles contraprestación en dinero, en
tales porcentaje, es imposible de cumplir so pena de debilitar la situación
financiera y ponerlas al borde de la liquidación. Las únicas que pueden cumplir
con el requerimiento en dinero son las FE y las ONG de Segundo Piso que tienen
patrimonio, la solvencia y la liquidez necesarias para hacer los aportes
exigidos. ¿Será que la verdadera intención del Gobierno es apartar a las ONG de
Primer Piso y sólo relacionarse con las FE y las ONG de Segundo Piso por cuento
ellas si disponen de los recursos que a él le faltan para la ejecución de los
programas y actividades tanto del Plan Nacional de Desarrollo como del
posconflicto?
Es
cierto y público que algunas ESAL han abusado, con la complicidad y auspiciadas
por políticos y funcionarios oficiales corruptos, los dineros públicos
destinados a los programas y actividades sociales como el caso de las
asociaciones proveedoras de alimentos para el programa de Cero de a Siempre, o
las falsas corporaciones que se robaron las millonarias regalías de ciencia y
tecnología en los departamentos. Tanto el decreto O92 de 2017 como el proyecto
Guía de Contratación pretenden cerrarle las puertas a los corruptos y sus
organizaciones pero lo ya expedido y lo proyectado constituye un “remedio peor
que la enfermedad. Si las ESAL, legítimamente constituidas y cumplidoras de la
ley, se van a ver afectadas también lo serán muchas entidades oficiales que
requieren, vía convenio de asociación,
la experticia y el conocimiento que sólo ONG de Primer Piso, han logrado
adquirir y mantener, y del cual carecen las FE.
Este
decreto y su proyectada guía atentan contra la estabilidad y el funcionamiento
de las ONG de Primer Piso por cuanto en vez de fortalecerlas las va a
debilitar. Agotada la vía del diálogo y la concertación no le queda otra salida
al gremio y a la Confederación Colombiana de ONG que impugnarlo por ser
violatoria de la Constitución. (Para una ampliación del tema ver: Documento de
la Confederación Colombiana de ONG a la
segunda versión del proyecto guía para la contratación con entidades sin ánimo
de lucro y de reconocida idoneidad. www.ccong.org.co).
3. Las ONG de Primer Piso: reducidas por el Estado al papel
de simples operadoras de proyectos
Ya vimos como la Constitución
de 1991 prohibió los auxilios y donaciones del sector público a las entidades
privadas y como, también, la Ley 080 del 1993 redefinió las relaciones de
contratación entre el Estado y las ONG y, a su vez, la Ley 152 de 1994 obligó a
los entes territoriales a formular y ejecutar planes de desarrollo territorial
en cada administración. Los anteriores cambios institucionales configuraron un
nuevo rol entre el Estado y las ONG, atendiendo lineamientos de una política
neoliberal, en cuanto a contratación: el Estado diseña, formula y orienta la
política pública, la cual se concreta en programas y proyectos geográficos y
poblacionales y mediante convocatorias y licitaciones selecciona entidades de derecho privado, con ánimo y sin
ánimo de lucro, para su ejecución. Bajo esta reglas de juego se hizo posible el
establecimiento un mercado de lo social donde el Estado contrata, vigila y paga
y las ONG cumplen los términos del contrato percibiendo ingresos operacionales
y derecho a un excedente por su realización. ¡El escenario perfecto!
Pues ni el mercado ni el
escenario resultaron perfectos. Las ONG creyeron ver en la contratación estatal
el aseguramiento de su sostenibilidad económica; tuvieron que especializarse en
formulación y coordinación de proyectos, elaboración de presupuestos, de
informes, presentación de propuestas, selección de personal, contabilidad,
normas fiscales y tributarias para poder responder a las obligaciones legales
de la contratación pública. Y ésta adecuación institucional tomó tiempo en su aprendizaje
pero conllevó la pérdida de los ideales y proyectos y programas propios. Las
ONG se presentaban como una alternativa distinta a las concepciones y programas
del Estado. Se valoraba la construcción de una identidad diferenciadora y su
preservación en el tiempo. Todo esto se fue dejando de lado en la búsqueda y
obtención de los recursos gubernamentales, renunciando a la autonomía
programática y conceptual. El resultado: la conversión a meros contratistas
operadoras de los proyectos oficiales y al trato, obvio, como un proveedor, un
contratista más del Estado, al igual que los de obras civiles.
Así que en aras de la
mantener los contratos. las ONG adoptaron “la estrategia del acordeón” o sea
crecer y decrecer la planta de personal según el éxito o el fracaso de las
convocatorias, transformarse en agencias intermediarias de empleo ofreciendo
empleos precarios y bajos salarios a los
profesionales; asumiendo todos los riesgos de una posible declaratoria de
cancelación del contrato, someterse a las exigencias y caprichos de los
interventores, además tener que aceptar la invisibilidad de su imagen
corporativa ante la sociedad y los beneficiarios, entre otras situaciones
degradantes del oficio. Y en lo que respecta a la ejecución de los convenios de
asociación, todas las condiciones anteriores, más la obligación de dar un
aporte en especie o en dinero.
Todo aquello que no fuese
financiable por el Estado, sencillamente, se dejó de lado. Se fue haciendo
escaza la propia gestión del conocimiento y los objetos sociales se reformaron
de acuerdo a los temas de interés y recursos de las entidades y entes
territoriales. Al adoptar la “cultura del proyecto” de corta duración, máximo
un año, ya no se pensó en los programas a largo plazo. La actividad frenética
se concentró en revisar, mañana y tarde, las páginas de internet y los portales
oficiales de la contratación. El valor de la competencia se impuso sobre el
valor de la cooperación. Cada uno
persiguiendo lo suyo, tratando de sobrevivir con sus medios disponibles en aguas turbulentas.
Cierto, también hay que
decirlo, no todas las ONG entraron de lleno en el sistema de la contratación
con el Estado. Algunas siguieron conservando sus fuentes diversas de
financiación vía rendimientos del patrimonio, donaciones, venta de bienes y
servicios al público, realización de eventos, y cooperación nacional e
internacional, entre otros. Y tampoco, que conste, nos estamos refiriendo a las
ONG piratas, aquellas que fundan personas inescrupulosas y deshonestas con el
fin de engañar al Estado y hacerse a los recursos públicos para su propio
beneficio por medio de la contratación. Nos referimos a las ONG que acatan el
Estado de Derecho, la Constitución y las
leyes establecidas en la República de Colombia, no a aquellas que se
valen del soborno y las coimas para “ganarse” la adjudicación de
contratos.
Otro efecto no deseado de
la excesiva dependencia de los recursos oficiales para la sostenibilidad
institucional, consistió en una especie de autocensura y ausencia de crítica de
las ONG contratantes con respecto a la naturaleza, objetivos y alcances de los
proyectos y de las políticas sociales gubernamentales por temor a ser excluidos
de la aprobación de los contratos. De esta forma se fueron perdiendo, apagando,
silenciando los pronunciamientos públicos de desacuerdo con respecto a las posiciones oficiales.
La vía de contratación de
proyectos públicos tampoco fue la panacea esperada para el logro de la deseada
sostenibilidad por cuanto dichos proyectos son temporales, no se tiene la
garantía de obtenerlos y menos la posibilidad de continuarlos mientras que los
gastos administrativos, de nómina y
operación de la ONG son de carácter
fijo y crecientes. La única posibilidad es mantener un flujo permanente de
proyectos, de mayor cuantía, durante
todo el año, para lograr la total financiación
de la ONG, posibilidad que es muy relativa y circunstancial ya que
depende si hay o no convocatorias, si se ganan y si son de buen presupuesto;
por lo tanto se requieren de otras fuentes de ingresos, operacionales y no
operacionales, para no vivir y pasar, de año en año, en déficit.
Lamentable lo es,
también, para estas ONG, no poder retener al talento humano enganchado para la ejecución
de los proyectos una vez estos finalizan. Quién termina portando el saber y la
experticia es el profesional y no la ONG que lo vinculó, por cuanto no dispone
de los recursos suficientes para retenerlo y darle continuidad en un contrato a
término fijo. Al obrar como agencias de
intermediación laboral las ONG dan empleo a profesionales que lo necesitan,
pero no incrementa su capital instalada de conocimiento. Le toca empezar de
nuevo en cada contratación, con el costo en dinero y tiempo que tal gestión
implica.
Lamentable que el Estado,
mediante la contratación, haya convertido a cientos de ONG de Primer Piso en
meros operadores logísticos de insumos para eventos masivos. Resulta que la
mayor parte del presupuesto de los proyectos, de formación, promoción y
prevención, dirigidos a las comunidades se van en pago de almuerzos,
refrigerios, bolsas de agua, objetos recordatorios, transporte, alquiler de
espacios y de equipos de sonido quedando reducido, al mínimo, la remuneración a
los profesionales y el excedente económico a la ONG. Lo que menos importa son los contenidos de
los talleres, lo que más importa, a los interventores, es que se llenen de
público los recintos, se firmen listas de asistencia y se dejen los respectivos
registros fotográficos. Eventos masivos
de corta duración que no impactan, que en nada solucionan las situaciones
problemáticas de las comunidades. Un despilfarro de recursos públicos un
negocio redondo para los proveedores,
una completa degradación del oficio para las ONG.
La expedición de la Ley
80 de 1993 fue recibida como una oportunidad y un cambio en el relacionamiento
entre las ONG y el Estado colombiano. No puede negarse que en los primeros años
de vigencia y después de los naturales ajustes dicha Ley permitió el crecimiento
y fortalecimiento de estas entidades, pero con el paso del tiempo, la
oportunidad se convirtió en pérdida de
la autonomía programática y conceptual y en una extrema dependencia económica
que puso, y pone, en riesgo el funcionamiento y sostenibilidad de las ONG de
Primer Piso.
Entonces, las ONG
operadoras terminaron siendo sujetos pasivos, obedientes instrumentadores de
los propósitos del Estado, en permanente espera a las convocatorias,
cumplidores, al pie de la letra, de unos términos de referencia, formulados en
los cubículos de las oficinas públicas, por funcionarios, muchas veces, pocos
conocedores de la realidad de lo social y de las comunidades; supeditadas al
monto y distribución de las asignaciones presupuestales; sin derecho a crédito alguno por el éxito del
proyecto pero si responsables y expuestos al escarnio público por un error de
acción u omisión. Triste y lamentable conversión a la que han sido sometidas
las ONG de primer piso operadoras del Estado.
4. Un caso especial de la
contratación estatal: el programa de Cero a Siempre y los convenios de aportes
del ICBF
Desde el 2016, por Ley de
la república, se estableció el programa de Cero a Siempre como una política de
Estado la Estrategia Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia en
corresponsabilidad con organizaciones del sector privado, las ESAL, la
cooperación internacional, la academia y los entes territoriales la cual
pretende atender alrededor de 2.875.000 niños y niñas entre cero y cinco años
de edad. (www.deceroasiempre.gov.co).
Los recursos para
realizar el programa de Cero a Siempre se llevan a cabo entre el ICBF y las
ESAl adscritas al Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF mediante los
llamados convenios de aportes donde
éstas actúan como administradoras delegadas de los dineros públicos con el
compromiso, bajo el principio de corresponsabilidad, de aportar capacidad
instalada y contribuciones del sector privado para atender a las poblaciones
vulnerables. La mayoría de estas ESAL dependen para su operación de los
ingresos del Instituto lo que limita su autonomía y operación. En el pasado se
crearon muchas ESAL, especialmente de protección a la infancia, ante la
carencia de políticas y programas oficiales.
Lo que es cierto es que
muchas ONG de primera infancia, antiguas y nuevas, crecieron, aumentaron su
cobertura poblacional y geográfica, aumentaron la nómina y se fortalecieron
patrimonialmente gracias a la política y los recursos provenientes del programa
de Cero a Siempre, y, en principio, esa consecuencia fue positiva por cuanto el
ICBF requería, y aun requiere, de ONG de Primer Piso de primera infancia
fortalecidas para cumplir con oportunidad y eficiencia las metas del Programa.
La importancia del
programa de Cero a Siempre no reside solo en la atención y protección a la
primera infancia, que es una prioridad constitucional, sino, además, en la
magnitud del presupuesto anual de que dispone, alrededor de $3.2 billones por
año, el 70% por ciento de los ingresos del ICBF (Informe de Gestión 2015 del
ICBF). Tal cantidad de dinero público atrae las miradas y el apetito de
personas y entidades inescrupulosas, que con el ropaje de ESAL, se apropian de
forma ilícita y corrupta de dichos
dineros por medio de licitaciones sin importarles el daño que causan al
bienestar de la primera infancia. Los medios de comunicación y las entidades
oficiales de control informan, regularmente, de prevaricatos, sobornos, coimas,
presupuestos inflados, falsos proveedores,
mala calidad en los alimentos y servicios a la niñez.
En la actualidad las
asociaciones de madres comunitarias vienen teniendo una mayor participación en
la cobertura geográfica y poblacional de la primera infancia desplazando a las
ESAL filantrópicas, desafortunadamente se han presentado casos de este tipo de
asociaciones promovidas por políticos locales y regionales a cambio de votos y
que han tenido, después, que liquidarse dejando de pagar indemnizaciones y
prestaciones sociales a las madres como el conocido caso de la asociación de
madres comunitarias Las Caperucitas del Oriente antioqueño. Casos parecidos han
ocurrido en otros departa- mentos del país.
El panorama que se
vislumbra en la ejecución del programa de Cero a Siempre es la sustitución de
las ONG de Primer Piso por las Empresas Sociales del Estado ESE en la atención
de los niños y niñas de cero a tres años y de instituciones educativas en la
edad de tres a cinco años. De consolidarse esta perspectiva los convenios de
aportes cambiarían a convenios interadministrativos entre el ICBF y entes
públicos quedando por fuera de los presupuestos, o como un actor marginal las
ONG de Primer Piso dedicadas a la atención y protección de la primera infancia,
con un riesgo y es que el control y la interventoría entre entes públicos no es
igual al que una entidad oficial contratante ejerce sobre una ESAL. Este viraje en la aplicación de la Estrategia
responde al interés del Estado de que los recursos públicos no salgan del
circuito de las dependencias del Estado. ¿Ante los notorios problemas de
administrativos y de financiamiento del sistema público de salud, si estarán en
capacidad los hospitales públicos, las Empresas Sociales del Estado ESE de
atender como se debe a la primera infancia? ¿Y el sistema educativo público
también lo estará para recibir a los infantes de tres a seis años? ¿No estarán
primando intereses gremiales en la ampliación de esta cobertura? Si estos cambios llegan a concretarse y
generalizarse se debilitarían las ESAL que forman, hoy, parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y con ello años y años de conocimiento y
experticia de estas entidades en la atención integral a la primera infancia.
Una pérdida del rol corresponsable de la sociedad civil y para el bienestar de
la infancia y sus familias.
5. El débil sistema de
gobierno corporativo de las ONG
El concepto de gobierno
corporativo no tiene origen en el mundo de las ONG, es, como la mayoría de los
conceptos y la terminología, tomado y copiado de la empresa privada y de la
disciplina administrativa. Este concepto, de reciente aparición y desarrollo, hace
referencia a las normas, principios y
relaciones de poder, autoridad y comunicaciones tanto internas como
externas entre los distintos estamentos de una organización. La gobernabilidad tiene que ver con las
formas, explicitas e implícitas, de realizar la gestión y el control para el
cumplimiento de la misión institucional; tiene que ver, además, con la
transparencia, la reputación y la percepción que el Estado, la sociedad, la
opinión pública y todos los actores involucrados tienen de una determinada organización. La
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OCDE es quien ha
fijado los Principios de Gobierno Corporativo para que lo apliquen sus Estados
miembros; también participan en la difusión de este concepto el Banco Mundial,
la Corporación Financiera Internacional y el Foro Global de Gobierno
Corporativo.
El sistema de gobierno
corporativo de las ONG colombianas difiere según el origen y naturaleza de sus
fundadores. En las ONG de Primer Piso
los miembros fundadores hacen parte de la Asamblea General, máximo estamento de
gobierno, y ella nombra los miembros de la junta directiva. Las asambleas si
bien tienen un gran poder estatutario no
suelen ser deliberantes por cuanto la mayoría de los socios y socias no poseen
un conocimiento cercano, ni profundo, de
la entidad, son poco informados y en general son convocados a las asambleas
ordinarias o extraordinarias para dar cumplimiento a normas estatutarias y
legales.
En la mayoría de las ONG
es la junta directiva quien nombra o destituye al director ejecutivo(a) y es
esta instancia y no la asamblea la que tiene un mayor conocimiento del
funcionamientos de la organización. En
las fundaciones mixtas y empresariales es la junta o consejo directivo el
máximo órgano de gobierno. En todas ellas son los estatutos los que rigen su
forma de gobierno, funcionamiento, controles, sanciones y modo de liquidación
de la entidad.
A diferencia de las
juntas directivas empresariales donde se remunera a los miembros de junta y se
evalúa su trabajo, en las ONG de Primer Piso dichos miembros son de carácter
voluntario y no son evaluados por el grado de compromiso, logros y resultados
de su gestión; carecen de un perfil para seleccionar un miembro de junta, no
hay comités de nominación; ni un protocolo de inducción de nuevos miembros. Lo
que pareciera importar más, como criterio de selección, es el prestigio y los contactos sociales y
políticos; no ven la importancia de
contar con un reglamento interno que establezca principios y modo de resolver los
conflictos de interés; se dan ausencias prolongadas de los miembros a las
sesiones de junta. En cuanto a su conducción hay, también, falencias: estilos
de liderazgo autocráticos, tanto del presidente(a) como del director(a), poca
eficiencia en el manejo del tiempo, no se programa y revisa la agenda de
trabajo, no se formula y menos se sigue un plan operativo de la junta, y, lo
más grave, no se toman y se aplazan decisiones.
La gobernabilidad o
gobernanza, en las ONG, es la capacidad real que tiene la junta y la dirección
directiva de tomar decisiones y hacer efectiva las políticas, lineamientos y
órdenes necesarios para el cumplimiento tanto del objeto social como de la
misión institucional. La gobernabilidad tiene dos acepciones: la autoritaria o
la democrática. El autoritarismo, que no la autoridad, es una forma de relación
humana que impone al otro su voluntad, que esperas acatamiento y obediencia
incondicional. La democracia, por el contrario implica acuerdo de voluntades en
la libertad, diálogo, concertación, aceptación de las diferencias, no de la
desigualdad, el acatamiento de la voluntad de las mayorías respetando los
intereses de las minorías. Por supuesto que el camino que lleva a la
incorporación de valores democráticos en las juntas directivas y las
organizaciones es más arduo y complejo que el estilo autoritario.
Si las organizaciones del
sector social creen y promueven los valores y las instituciones democráticas en
el Estado y la sociedad lo más ético, moral
y coherente es que a su interior encarne y de fe de la vigencia y
aplicación de dichos valores, y la junta directiva es la primera instancia que
debe dar ejemplo.
El riesgo de una junta
directiva y una organización de corte autoritaria es la apropiación indebida,
la cooptación, indebida por parte de una persona o grupos de personas del
control de los recursos de la organización, Bajo una pretendida vocación
altruista se agazapan las ansias de figuración, de conservar un estatus social.
Apropiación que instala un poder excluyente, coercitivo que impide la
renovación, el cambio en las instancias directivas. Se habla mucho del
“empoderar” a las directivas pero el empoderamiento no debe conducir al
“apoderamiento” por parte de éstas en desmedro de la gobernabilidad
democrática.
Excepciones, claro que
las hay, pero son eso, excepciones, donde el presidente(a) de la junta y el
director(a) ejecutivo(a) logran compartir el liderazgo con base en el respeto,
la confianza, el dialogo fluido y el mutuo interés por la buena marcha de la organización;
excepciones, donde cada miembro asume su papel y juntos hacen un equipo que
deja de ser un lastre y se convierte en
fuente generadora de valor. Excepciones: juntas que gobiernan y no administran;
juntas exitosas y comprometidas, no protocolarias o formalistas; juntas en que sus miembros no caen en la rutina y porque se concentran
en lo estratégico.
¿Y cómo, entonces, con un
gobierno corporativo tan débil logran las ONG de Primer Piso funcionar y
sostenerse? ¿Cuál es la fórmula? Muy sencillo: tienen la fortuna de contar con
un director(a) ejecutivo(a) comprometida, responsable, con mística, que
mantiene puesta la camiseta de la organización y la suda. Un(a) director(a) que
no es solo el jefe de un equipo de trabajo sino, además, un líder que conoce
bien a su gente como la misión institucional, un(a) director(a) que moviliza
recursos, gestiona proyectos, hace lobby y actúa como bisagra entre la junta
directiva y el equipo de trabajo. El problema de estos directores(as)
ejecutivos(as) es que se apechan de todos los problemas y tratan de resolverlos,
a su manera, sin contar, muchas veces, con el apoyo y el acompañamiento de la
junta directiva. Estos personajes asumen el cargo como un proyecto de vida
mesiánico que implica, muchas veces, dejar de conciliar la vida personal,
familiar en aras de sobredimensionar lo laboral y en consecuencia, afectar, no
pocas veces, su salud mental y corporal.
Y también ha y directores(as) que no les
preocupa tener una junta protocolaria por cuanto esta les permite tener un
estilo autocrático de dirección donde se sienten muy cómodos. Y es por esta razón que existen ONG de Primer
Piso reconocidas como exitosas a pesar de contar con juntas directivas poco
comprometidas y eficaces.
Existe pues un desbalance
notorio entre una dirección ejecutiva y un equipo de trabajo conformado por
profesionales calificados en ciencias sociales y humanas y unos miembros de
junta desconocedores de las nuevas concepciones, enfoques, metodologías de
abordaje e intervención de dichas ciencias. ¿Sin un conocimiento profundo de la
organización y de su misión, cómo puede una junta directiva orientar, gobernar,
trazar el norte, las estrategias y tomar decisiones acertadas para el buen
rumbo de la entidad?
6. Una débil estructura administrativa y
financiera en las ONG de Primer Piso
En una economía de
mercado toda sociedad mercantil o sin ánimo de lucro que se cree requiere de un
capital de trabajo para iniciar actividades, sea este propio o prestado. Las
ONG de Primer Piso son las únicas sociedades que se crean sin capital de
trabajo en la creencia que por pretender hacer el BIEN todo se irá resolviendo
y arreglando en el transcurso del tiempo. Pero no basta, es insuficiente la
buena voluntad cuando desde el principio de la vida institucional se carece de
los s recursos económicos suficientes para desarrollar la misión y dar comienzo
a las actividades. La débil estructura administrativa y financiera desde el
momento mismo de su creación marca el posterior desarrollo de la vida
institucional de la ONG. El tiempo y los esfuerzos de sus fundadores se
consumen en la consecución de ingresos que aseguren, al menos, una existencia
precaria y en la esperanza infructuosa
del logro de la sostenibilidad sin apremios económicos. La imposibilidad de constituir un patrimonio,
de tener solvencia y de un flujo de caja con suficiente liquidez no permiten la
estabilidad financiera y mucho menos el crecimiento de la organización. A punta
de donaciones y contratos esporádicos tampoco
es posible asegurar una planta administrativa y un equipo social estable en las
ONG de Primer Piso.
A diferencia de las
empresas con ánimo de lucro donde lo importante es crecer y generar utilidades
a sus dueños, en las ONG hay que atender y lograr un equilibrio entre las finanzas y lo misional, que está al servicio de la comunidad; y este equilibrio
no se alcanza cuando el 90% del tiempo y los esfuerzos de la junta y la dirección ejecutiva se ocupan en la consecución de
ingresos. Debería ser al contrario, un 10% dedicado a los asuntos económicos y
un 90% a los programas sociales. Y, a
diferencia, también, de las empresas con ánimo de lucro que tienen acceso al
crédito bancario, a la emisión de acciones o bonos, o a la capitalización de
sus socios, o a subsidios del Estado, a las ONG de Primer Piso no les es
posible acceder a estos instrumentos financieros en casos de problemas o para mejorar
su fortalecimiento institucional. Les
toca sobrevivir en los límites de la quiebra o la liquidación. De este círculo
vicioso quedan por fuera las fundaciones
empresariales, las ONG de Segundo Piso y aquellas ONG de Primer Piso que
lograron crear un patrimonio y diversificar su fuente de ingresos no
dependiendo únicamente de contratos y donaciones esporádicas.
En el pasado se contaba
con legados y herencias de personas adineradas y caritativas para incrementar
el patrimonio. Hoy esta práctica ya no es tan usual. Hasta mediados de la
década de los años 90 del siglo pasado las ONG con fondos patrimoniales
obtenían buenos rendimientos financieros debido a las altas tasas de interés en
el mercado financiero, hoy con la reducción de la inflación las tasas de
interés se mantienen bajas y por ende la rentabilidad de los patrimonios
también, lo que, a su vez, incidió en la merma de los ingresos no
operacionales. En años, no lejanos, la cooperación internacional financiaba
proyectos para la superación de la pobreza y la inclusión social que le eran
presentados por ONG de Primer Piso. Desde el 2010 los países desarrollados y sus agencias de cooperación
consideran a Colombia como un país de ingresos medios, y por tanto ya no
prioritario de ayuda no reembolsable. Lo que antes constituía una certeza en
las fuentes de ingresos para las ONG de Primer Piso, ya no lo es.
Otra nueva competencia,
desigual, a la que se ven enfrentadas las ONG de Primer Piso son los convenios
que realiza el Gobierno nacional con las agencias del sistema de Naciones
Unidas y otras de la cooperación internacional, los cuales están exentos del
régimen de contratación pública, es decir, pasaron de ser cooperantes a ser
agencias de cooperación ejecutoras no solo de sus propios proyectos, sino de los proyectos, de todo tipo, de las
organizaciones gubernamentales.
El no contar con una
adecuada estructura administrativa y financiera también es un obstáculo para
desarrollar la gestión social en una ONG por cuanto esta es el soporte para el
correcto despliegue de las actividades de los proyectos y programas. Esta
debilidad afecta la credibilidad y calidad del trabajo de las ESAL ante el Estado y las comunidades. Es menester
que ambas áreas de la organización funcionen en armonía y como debe ser. En
todo caso las afujías económicas no deben hacer perder el norte y extraviar el
rumbo de la alta dirección al considerar que la prioridad de la gestión es asegurar, ante todo, la permanencia de sus cargos en la nómina,
olvidando que la razón de ser es el servicio a la comunidad y no a sí mismos.
Y la alternativa que se
propone desde el sector privado es dejar de lado, por agotamiento, las ONG de Primer Piso y dar el salto al
modelo de la empresa social o sea un híbrido a medio camino entre ambas.
Entonces la nueva figura a resaltar es la del Emprendedor social que hace posible el fin social con la idea de
negocio. Lo primero es que dicha organización, en términos jurídicos y
tributarios, no haría parte del sector social sino del sector privado por
cuanto habría un móvil de lucro. Lo segundo es que solo tendría realización social
solo aquello que pueda constituirse en un negocio. Si no hay negocio, tampoco
hay fin social. Si no hay inversores, tampoco habrá beneficiarios. Es el plan
de negocios el que prima sobre el plan social. Tener en una misma mano
inversores y donantes, lucro personal y finalidad social. Este concepto de
empresa social lo que hace es apropiarse del ropaje altruista de las ONG para
conformar una simple sociedad comercial, que es una actividad lícita, que puede
ser exitosa pero que está lejos de los ideales humanistas que inspiran a las
ONG. Si una idea o un proyecto social no
resultan rentables, en este nuevo paradigma, pues no se realiza. El ánimo de
lucro, superpuesto al sin ánimo de lucro. ¿Sin el móvil de la ganancia no es
posible, entonces, el logro de un fin
social? ¿En cuál sector ubicar, entonces
a las empresas sociales? No en el sector no, lucrativo por cuanto las alienta
un lucro; tampoco en el sector privado por cuanto las mueve una supuesta
finalidad social. El resultado, entonces, una organización hibrida que no tiene
cabida en ningún sector. (Las empresas sociales ¿Siguiente paso para
las ONG? ( www.semánticasocial.es).
7.
Ausencia, en las ONG, de políticas y
programas de gestión humana dirigidos al
bienestar de empleados y sus familias
Si bien la razón de ser
de las ONG es el de contribuir al cambio humano y a mejorar las condiciones y
calidad de vida de las comunidades, y por eso se crean y mantienen, hay en
ellas un déficit, una carencia de políticas y programas dirigidos al bienestar laboral
de sus empleados y sus familias. La insuficiencia de recursos económicos y lo
reducido de las plantas de personal inciden en quedarse solo en el cumplimiento
de las obligaciones, estrictamente, legales en cuanto a salarios y prestaciones
sociales, amen que la curva salarial es baja si se compara con las que manejan el
Estado y el sector privado.
El personal contratado a
término fijo es mínimo y solo se amplía la nómina si hay proyectos, los cuales
son de corta duración o máximo por un año. El acceso a préstamos de libre
inversión, el incentivo del ahorro y medidas para la conciliación entre la vida personal, laboral
y familiar no tienen cabida en las ESAL pequeñas e incluso medianas. Se acude
al recurso de apelar a la militancia y al trabajo voluntario como una salida a
la incapacidad de ampliar y sostener una mayor planta de personal, incapacidad
que se extiende a no poder retener profesionales cualificados, de manera
permanente, por la terminación de los proyectos.
La gestión humana interna
es subvalorada y poco se aplican los lineamientos y procesos desarrollados en
las empresas del sector privado como las evaluaciones anuales de desempeño,
eventos de cualificación, estudios de clima organizacional, apoyo económico y
concesión de tiempo para estudios de posgrado de profesionales, entre otros. Priman
las relaciones y la comunicación
informal entre directivas, empleados y trabajadores y hay un desconocimiento de
la legislación laboral para dirimir conflictos. Y se da la paradoja de ONG
incoherentes que promueven los valores democráticos y la participación ciudadana
pero en el manejo interno de la organización acuden a estilos autoritarios e
intimidantes de gobierno, acoso laboral
y jornadas excesivas de trabajo; como en el adagio popular: “Farol de la calle,
oscuridad de la casa”.
(Una forma para afrontar
y resolver ésta situación es la asociatividad entre las ONG. El Fondo de
Empleados de las ONG FEDONG, creado en Medellín en el 2006, por Conciudadanía,
la Corporación Región y la Fundación Bien Humano, y al cual se han unido otras
ONG, es un modelo exitoso de aunar
esfuerzos, voluntades y recursos para mejorar el bienestar de los empleados y
sus familias. Desde su fundación hasta el presente (marzo de 2017) FEDONG ha
otorgado créditos a sus asociados por valor de $2.751.952-604 representados
en 1.444 desembolsos y tiene en activos
$592.453.568, colocando en cartera el 76% del ahorro obligatorio. Gracias a la
gestión de FEDONG se desmontaron las “natilleras” (sistema informal e ilegal de
ahorro y crédito) en las ONG afiliadas posibilitando el acceso, rápido y sin
intermediarios al crédito de libre inversión, evitando a los asociados tener
que recurrir a sistemas coercitivos de préstamos como el “gota a gota” y “el
pagadiario”, a la vez que se estimula el ahorro a largo plazo. Para una ONG pequeña no es posible tener un
fondo de empleados pero la unión de varias si lo hace posible).
8. La declinación de la
filantropía y el ascenso de las fundaciones empresariales FE
La
filantropía es entendida como “el amor a los semejantes” y los filántropos como
aquellas personas que realizan acciones de beneficio a los demás, en forma de
donaciones en especie o en dinero sin esperar nada a cambio. En el pasado muchas
ESAL se crearon por la acción filantrópica de empresas, personas y familias
adineradas. Las donaciones fueron un medio muy importante de sostenibilidad de
las ESAL al igual que los legados y las
herencias, pero fueron decreciendo, con el paso de los años, como fuente de
financiación de las ESAL.
En
los años 90 del siglo XX se introdujo el concepto de responsabilidad social
empresarial RSE entendido como el conjunto de acciones y aportes que el sector
privado hace al bienestar de la comunidad más allá de sus obligaciones legales
con el Estado. En el desarrollo y puesta en práctica de este concepto los
grupos empresariales y las grandes empresas decidieron crear fundaciones para operar, en forma directa,
sus propios proyectos y programas sociales casi siempre asociados al que hacer
de su actividad económica principal y con el mismo nombre de la empresa o grupo
empresarial, cuyos fondos provienen de ellos mismos. De ésta manera fueron
reduciendo su apoyo financiero, vía donación, a las ONG de Primer Piso.
En
el país las fundaciones empresariales cuentan con la Asociación de Fundaciones
Empresariales AFE, creada en 2008 por 9 FE y hoy, 2017, afilia 72 FE. Se abona
a ellas la destinación de dinero a temas que no son atendidos por los entes
gubernamentales y los planes de desarrollo territoriales y que las FE más
grandes tienen proyectos y programas de alcance regional. Pero se señalan
algunos cuestionamientos: ¿Por qué siempre el nombre de las fundaciones tiene
que ser el mismo de la empresa o grupo? empresarial GE? ¿Por qué siempre hay
que aprovechar la marca de la fundación para posicionar la marca de la empresa
o GE? ¿Por qué algunas de estas fundaciones acude, en clara competencia con las
ONG de Primer Piso, para financiarse? ¿Por qué algunas empresas y GE utilizan
la fundación para ejecutar programas a los empleados y sus familias, en vez de
hacer uso del área de gestión
humana? ¿Por qué el objeto social tiene
que ser siempre conexo a los bienes y servicios que produce la empresa o el GE?
¿Por qué la estrategia del recaudo de fondos tiene que apoyarse en
contribuciones voluntarias de los clientes? ¿O sea que si baja la contribución
de los clientes, baja el aporte de la empresa o GE? ¿Por qué algunas
fundaciones han sido dotadas de un patrimonio propio y otras en cambio dependen
del vaivén de las ventas, si estas crecen hay aportes, si decrecen las ventas,
decrecen los aportes a la fundación?¿Por qué, casi siempre, estas fundaciones limitan la cobertura de sus
proyectos únicamente a los territorios y poblaciones aledaños a sus
instalaciones? ¿Es que acaso no puede extenderse la filosofía de la
responsabilidad social empresarial a comunidades marginadas que no sean vecinas
a sus plantas industriales? ¿Será, acaso, que lo que pretenden es crear un cinturón
protector y de seguridad comunitaria a su alrededor? ¿Y cómo se entiende que
empresas y GE que tienen fundaciones acudan a prácticas ilegales como la
cartelización de precios? ¿Una es la moral con las comunidades y otra moral con
los consumidores? ¿Y será cierto que algunas empresas “toman prestado” como
capital de trabajo el patrimonio de su fundación y no tienen repararos en pagar
el 205 de impuesto a la DIAN por tan indebida practica? ¿Es cierto o no que
muchas fundaciones empresariales se crean para evadir impuestos? ¿Y, este el
último, por qué algunas de las grandes FE del país se han abrogado el derecho
de ser las interlocutoras directas y las asesoras especiales en tema de
política pública social dejando a las ONG de Primer Piso como convidadas de piedra?
Si
bien las FE se rigen por el derecho privado, y no están obligadas a hacerlo,
sería muy deseable que la AFE, en un ejercicio colectivo de trasparencia, diera
respuesta a los anteriores interrogantes. Desde el 2006 las ONG de Primer Piso
afiliadas a la Federación Antioqueña de ONG dieron ejemplo al instituir la
Rendición Social Pública de Cuentas, práctica que después fue seguida por la
Confederación Colombiana de ONG y la Red de ONG por la Transparencia.
9.
El cambio de orientación del voluntariado
en las ONG del Primer Piso
La generosidad, el
altruismo, la solidaridad y la compasión son valores humanos que llevan a las
personas a ayudar a otras en forma voluntaria y sin esperar retribución alguna.
Una acción voluntaria tiene distintas expresiones: una donación en dinero, en
especie, en conocimiento, en tiempo, en escucha activa. Lo significativo de la
donación es que es un acto libre, espontáneo que concede al que lo hace una
satisfacción interior de felicidad y agrado.
Han sido las mujeres la
que se han destacado por sus acciones de voluntariado en beneficio de
poblaciones vulnerables como la infancia, los adultos mayores y los enfermos.
Acciones que se han concretado en la creación y mantenimiento de muchas ONG de Primer Piso. Con los cambios culturales y sociales el rol
de la mujer también se transformó. Ya las mujeres no tienen como único destino
ser madres y amas de casa. Ya participa activamente en el mundo de lo político,
de lo público, de lo laboral. Ya no dispone de tanto tiempo libre para
dedicarse al ejercicio del voluntariado. El voluntariado femenino era un voluntariado disciplinado, responsable y
fervoroso bajo los preceptos católicos de la caridad, que lo fue a su vez del
asistencialismo por parte del Estado y de muchas ONG en el pasado. El
asistencialismo es una concepción de lo social que parte de que las personas
son merecedoras “per se” de recibir, sin contraprestación alguna, todo tipo
de bienes y servicios por parte del
benefactor. El asistencialismo es atentatorio de la dignidad humana por cuanto
anula la iniciativa la autonomía, y las
capacidades de las personas y las comunidades.
El voluntariado de antes
era una fuerza importante de relaciones y consecución de recursos para las
organizaciones, era un apoyo para la realización de las actividades misionales.
En la medida que las ONG fueron
profesionalizando y remunerando su equipo de trabajo, especializándose en la
prestación de servicios y adquiriendo responsabilidades contractuales con el
Estado el voluntariado femenino fue perdiendo peso y significado en el que
hacer de las ONG.
El voluntario de hoy quiere,
como el de ayer, hacer “el bien”, quiere aportar y cooperar con una causa
social, pero no espera ni está dispuesto a tener una relación de larga duración
con la institución, ni tampoco está en su ánimo ser recaudador de fondos. Lo
que él desea y pretende es contribuir con su conocimiento y experiencia a
proyectos temporales y específicos. Ya no es el voluntario militante de otras
épocas, es cierto. De todas formas el voluntariado es un valor humano que es
necesario repontenciar y volver a incorporar en la gestión social con las
personas, las familias y las comunidades.
10. La baja percepción
ciudadana de la imagen y reputación de las fundaciones empresariales y las ONG
La
percepción es entendida, en sicología, como un el primer acto de aprehensión de
la realidad por nuestros sentidos que transformamos en información y
conocimiento. A continuación se mencionan dos estudios de percepción ciudadana
uno acerca de las ONG y las organizaciones cívicas y comunitarias de la ciudad
de Medellín y otro sobre las fundaciones empresariales a nivel nacional.
Medellín
Cómo Vamos es una alianza interinstitucional del sector privado que tiene como
objetivo hacer evaluación y seguimiento a la calidad de vida en la ciudad.
Desde 2006 realiza encuestas de percepción ciudadana sobre diversos temas:
seguridad, convivencia, gobernabilidad, calidad de vida, educación, salud,
transporte, movilidad, medio ambiente, entre otros temas
Medellín
Cómo Vamos ha indagado, también, acerca de la percepción que la ciudadanía
tiene acerca de las instituciones, públicas y privadas, que trabajan por
mejorar la calidad de vida. En el último estudio recopila información, a éste
respecto, entre los años 2012 y 20015, siendo la Alcaldía de Medellín y las
Juntas de Acción Comunal las mejor percibidas pasando del 15% al 20% en 2015 No
así las ONG que pasaron del 13% al 5% y las organizaciones cívicas y
comunitarias que pasaron del 13% al 7% en el mismo lapso. En cambio las Juntas
de Acción Comunal, que son organizaciones cooptadas y politizadas, el
porcentaje, en esos años, se eleve del 15% al 20%. No deja de sorprender este
decrecimiento en la buena percepción ciudadana de ONG y organizaciones cívicas
y comunitarias que llevan muchos años de vida institucional y funcionamiento en
Medellín. ¿Si el fin de estas entidades es procurar el desarrollo y bienestar
de las comunidades, por qué tan bajo reconocimiento? ¿Por qué su trabajo y
gestión social no generan ningún impacto significativo que lleve a una mayor
percepción y recordación de la ciudadanía? ¿Será, acaso, que la Alcaldía de Medellín las opaca con su
presencia masiva, en las comunas, en la ejecución de proyectos y programas, tanto con dineros
del Presupuesto Participativo PP como los dineros ordinarios del presupuesto oficial? La
cuantía del PP para el 2017 es de $161.465 millones; $600 mil millones para el
cuatrienio 2016-2019. Un presupuesto mayor que el de cientos de municipios del
país. (www.Medellin.gov.co/portal/Medellín). PP cuya aplicación no ha estado
exenta de conflictos y denuncias de infiltración de bandas criminales es los
procesos de convocatoria y aprobación. (Socializan
el modelo de presupuesto participativo en Medellín. 29 de agosto de 2016.
Periódico El Tiempo).
