EL DESARROLLO SOCIAL DESDE EL SECTOR SOCIAL
Luis Julián Salas Rodas
Sociólogo
Especialista y Magister en Ciencias Sociales
Magister en Ciencias de la Educación
Director Ejecutivo de la Fundación Bien Humano
1. Antecedentes históricos
En Occidente la producción y reflexión de conocimiento acerca de lo social lleva varios siglos. Desde la Grecia antigua, el imperio romano, el medioevo, el iluminismo francés, los filósofos y sus escuelas se ocuparon por definir y comprender lo social.
El régimen esclavista de producción al concebir al hombre como mercancía e instrumento de trabajo hizo impensable e imposible una visión y gestión de lo social. El cristianismo constituyó un cambio radical en la concepción del género humano, al predicar el amor a los semejantes. La posibilidad de ver y sentir al otro como sujeto de amor permitió la aparición y práctica de valores humanos como la caridad, la justicia y la solidaridad. Además los mandamientos divinos promulgaban las ventajas de ser bueno y de hacer el bien a otros. Mucho antes de que se conformaran los Estados Nacionales y la Sociedad Civil moderna fue la Iglesia Católica la única organización, de Occidente, que se ocupó de hacer gestión social. Desde la edad media órdenes religiosas como la de San Vicente de Paúl hicieron de la caridad y de la misericordia su razón de ser. La influencia de la doctrina católica en los asuntos sociales no se limitó a sus ordenes religiosas sino que, además, fomentó la creación de multitud de organizaciones laicas con fines de beneficencia y asistencia social.
Como efecto combinado de la revolución francesa y de la revolución industrial surge la sociología como la disciplina científica que pretendía conocer las leyes positivas del funcionamiento de la sociedad. En el siglo XIX lo social también fue objeto de estudio por parte del socialismo utópico, el marxismo y la Iglesia Católica; en 1981 el Papa León XII publica la encíclica “Rerum Novarum” fija el pensamiento oficial de la Iglesia en el tema de lo social. La revolución francesa avanzó al concederle al hombre el estatus de ciudadano y como sujeto de derechos y deberes pero la revolución industrial inglesa impuso el capitalismo salvaje el cual fue responsable de la pauperización y condiciones extremas de vida, las cuales fueron denunciadas por Federico Engels en su libro La situación de la clase obrera en Inglaterra; condiciones narradas, también, en las obras literarias de Charles Dickens.
Solo fue hasta 1870 cuando, por primera vez, un Estado, el prusiano, se ocupó de lo social e hizo gestión pública. La Prusia de Bismark concibió y puso en práctica el primer modelo de seguridad social. Pero la época en Europa era aún de inestabilidad política y de guerras entre los Estados nacionales, lo cual impedía ocuparse en forma de la gestión social. Sin embargo, fueron los efectos devastadores de las guerras entre los soldados y la población civil los que dieron origen a la organización social, sin ánimo de lucro, más grande del mundo: la Cruz Roja Internacional, la cual se haya presente en 176 países y dispone de 200.000 voluntarios. La misión humanitaria de socorrer víctimas militares y civiles de los conflictos armados se inscribe bajo el concepto, ya no de la caridad y la misericordia, sino de la filantropía.
Para principios del siglo XX los estados occidentales fueron asumiendo la gestión social mediante las reformas constitucionales y la expedición de leyes sociales, si bien su aplicación fue un proceso lento y gradual, presionado por la movilización de fuerzas sindicales y feministas, en el caso de la protección al trabajo y al derecho al sufragio. El denominado “Estado del Bienestar”, tuvo su origen y máxima expresión en los Estados Unidos, Canadá y Europa Occidental; su objetivo fue el de asegurar y prestar servicios sociales en forma pública, subsidiada o gratuita a la mayoría de la población. Esto ocurrió desde el fin de la Segunda Guerra Mundial,1945, hasta mediados de la década del 70. En los países del Caribe y Latinoamérica no se dio un verdadero “Estado del Bienestar” como en los países arriba mencionados, en razón de que su desarrollo industrial, político e institucional fue insuficiente para generar riqueza y mucho menos redistribuirla equitativamente.
El prolongado período de auge económico de la posguerra sumado a la estabilidad política de regímenes socialdemócratas, facilitó la consolidación del “Estado del Bienestar”. Fue la crisis del petróleo y el consiguiente encarecimiento de sus derivados, base de la sociedad industrial, quién puso fin al largo ciclo de prosperidad, debilitando los ingresos tributarios de los gobiernos y las condiciones estructurales de pleno empleo. A principios de los años 80 el neoliberalismo hizo su aparición como respuesta política y administrativa a la crisis, disminuyendo la inversión social y desmontando servicios públicos creados por el “Estado del Bienestar”. Si bien este modelo de gestión social contribuyó a elevar el nivel y la calidad de vida de amplios sectores de la población generó, a su vez, efectos perversos sobre ellos. Los lazos de solidaridad, cooperación y mutua ayuda sobre las personas, familias y comunidades, en especial las urbanas, fueron remplazados por los trámites impersonales y burocráticos de acceso a los servicios. El resultado generalizado fue el aislamiento social y la pérdida de las redes de apoyo. La vida en soledad y la muerte en solitario de ancianos en sus casas se convirtieron en la expresión deshumanizada del “Estado del Bienestar”.
En América Latina, por el contrario, se aplicaban las teorías y recomendaciones de la CEPAL; se afirmaba que lo prioritario era destinar recursos al desarrollo económico, a la construcción de carreteras, embalses hidroeléctricos y a sustituir importaciones. El crecimiento económico, per-se, se convirtió en dogma, y éste, una vez alcanzado traería el desarrollo social y, con las reformas políticas adecuadas, se distribuiría mejor la riqueza generada. Los países latinoamericanos, como el resto del llamado Tercer Mundo, se endeudaron en cuantiosos prestamos ofrecido por la banca internacional, inundada con los dineros de los petrodólares. Lo anterior dio origen al problema del pago de la deuda externa de los años 80, a crisis fiscales y severos programas de ajuste ordenados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y a la adopción de políticas neoliberales que desplazaron de la agenda pública la responsabilidad del Estado en el desarrollo social de sus ciudadanos.
2. Componentes del viejo paradigma de lo social
La caridad cristiana
La Iglesia Católica como institución fundadora de la civilización occidental dio origen a las primeras entidades sin ánimo de lucro dedicadas a la educación, la atención de enfermos, huérfanos e indigentes. Los recursos se obtenían de donaciones, legados, testamentos y obras pías. Las llamadas obras de misericordia, materiales y espirituales, fueron la guía de acción para la práctica de la caridad cristiana. Esta asume una relación personal entre el donante y el receptor.
"La visita domiciliara fue la forma principal a través de la cual se prestaba atención a los pobres y la expresión por excelencia de la caridad. Una caridad motivada por la fe católica, conducente a socorrer al desamparado, llevándole el pan y el alimento del alma. En esas visitas, se establecía una relación personal con el pobre, un verdadero parentesco espiritual y era esa interacción entre el que da y el que recibe, el nucleo central de la caridad".[1]
La limosna callejera y el mercado del pobre en parroquias y colegios católicos constituyeron también prácticas habituales del precepto de la caridad cristiana. Las sociedades de San Vicente de Paúl, las cuales son de las más antiguas (la de Bogotá fue fundada en 1857 y la de Medellín en 1882) siguen observando en sus programas y servicios la orientación caritativa. Al contrario del protestantismo cristiano que proclama la fe como única instancia de salvación del alma, la Iglesia Católica pregona, aún, la práctica de la caridad como fuente de redención de los pecados.
La Filantropía Individual
Si el motivo de la caridad es el amor a Dios, la filantropía consiste en “el amor a los semejantes”.
“En su más pura expresión, filantropía individual significa la donación que una persona hace desinteresadamente de sus propios recursos, como una expresión de solidaridad con sus semejantes, incluso extraños. Los verdaderos filántropos no esperan nada a cambio de sus donaciones”.[2]
“La filantropía es toda acción generosa y voluntaria que se realiza en beneficio de la comunidad, sin ánimo de lucro ni interés particular.”[3]
El concepto de filantropía individual fue resultado del pensamiento liberal y de la secularización del Estado y la sociedad siendo sus máximos exponentes los capitalistas adinerados, quienes crearon fundaciones con el doble propósito de realizar obras de carácter filantrópico y perpetuar su memoria.. Al principio de esta oposición entre caridad cristiana y filantropía individual, se afirmaba que esta no conllevaba el establecer una relación directa y personal con el pobre y menos el de participar en forma presencial en las actividades que patrocinaban.[4]
Las organizaciones sociales sin ánimo de lucro, sean estas laicas o religiosas, han tenido a las empresas privadas como fuente de ayuda económica para sus fines. La filantropía empresarial, fomentada por beneficios tributarios de reducción de impuestos, no es más que la donación en dinero o en especie solicitada por una entidad sin ánimo de lucro. A excepción del certificado de donación no exige ninguna contraprestación ni vínculo institucional con la población, programa, proyecto o servicio receptor de la donación.
La colecta pública, la autorización de débito mensual en una cuenta bancaria y el aporte mediante una beca a la educación y sostenimiento de individuos vulnerables son otras formas de expresión de la filantropía individual. Esta aún constituye una fuente no despreciable de recursos del Sector Social. De acuerdo con hallazgos del Nuevo Estudio del Sector Emergente[5] realizado en 22 países por Salamón Lester y colaboradores, el 11% de los ingresos totales del Sector Social provienen de donaciones privadas de personas, empresas y fundaciones.[6]
La Beneficencia Pública y Privada
Durante la época colonial de América Latina, la Corona Española delegó en la Iglesia Católica la fundación y administración de establecimientos de educación, de salud y de protección. El Real Patronato de Indias fue la figura jurídica acordada por la Santa Sede y el Imperio Español para concederle a las organizaciones eclesiásticas y comunidades religiosas el monopolio de los servicios sociales. Al terminarse la época colonial con la independencia de España y al avanzar en la conformación de los estados nacionales y en el proceso de secularización y separación entre la Iglesia Católica y el Estado se dio inicio en Colombia a la institucionalidad estatal para atender la asistencia social.
“Desde el proyecto de beneficencia y secularización, los gobiernos liberales de mediados del siglo XIX intentaron traspasar las instituciones educativas, hospitales, hospicios y orfanatos a la responsabilidad de los gobiernos municipales. Se proponía que los gobiernos municipales se encargaran de la administración, dotación, organización y dominio de las instituciones que ayudaban a los más necesitados.”[7]
Las Juntas de Beneficencia fueron creadas para la administración de la asistencia pública social, con auxilios oficiales e impuestos locales. En 1869 se crea la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca. No fue tarea fácil para los municipios asumir estas nuevas obligaciones ante la falta de experiencia y la oposición de la Iglesia Católica. De ahí que fué necesario realizar contratos con las comunidades religiosas para su administración, reservándose las Juntas su inspección y vigilancia.
“Esta dependencia gubernamental, en términos de recursos y supervisión, no se tradujo en una presencia igualmente importante en la ejecución de los servicios. La participación de las comunidades religiosas fue fundamental para la administración y para las operaciones diarias de estas instituciones de beneficencia. La experiencia en la prestación de estos servicios por parte de las comunidades y la imposibilidad de una ejecución directa por parte de los funcionarios gubernamentales, condujo a la necesaria complementariedad entre la Iglesia y el Estado para el desarrollo de los servicios de salud y amparo para poblaciones pobres”.[8]
La beneficencia como concepto y organización pública sigue vigente en el ordenamiento jurídico colombiano. Por disposición legal las beneficencias departamentales tienen el monopolio de la explotación y supervisión de las rifas, loterías y juegos de azar, debiendo transferir los recursos captados a los sistemas departamentales de salud. Otra característica que se mantiene desde el siglo XIX es la contratación entre el Estado y las comunidades religiosas para la prestación de servicios asistenciales a población vulnerable; práctica que se ha extendido a las ONG y a las organizaciones de base como las madres comunitarias.
El Asistencialismo
Si bien la caridad cristiana, la filantropía individual y empresarial, y la beneficencia pública y privada difieren en cuanto a principios, valores y fuentes de financiación se asemejan en el resultado de sus acciones con respecto a los grupos objetivos que atienden. Todos ellos crean y fomentan la dependencia entre el oferente y el receptor de los bienes y servicios. La dependencia impide el crecimiento personal, el fortalecimiento de la autoestima, la búsqueda de la autonomía individual y la autogestión comunitaria; impide, mental, emocional y físicamente el hacerse cargo, con responsabilidad y madurez, del propio destino.
El asistencialismo parte de la premisa de la imposibilidad del cambio de la situación económica, social y cultural de las personas, familias y comunidades. Estas son atendidas en calidad de “beneficiarias”, de elegidas, para ser merecedoras del acceso y disfrute privilegiado de programas y servicios. Las prácticas asistenciales se han dado tanto en las organizaciones públicas como las privadas donde aun persisten bajo el esquema de la focalización y la atención a la población vulnerable.
El Voluntariado
La dedicación que hace una persona de su tiempo, sus conocimientos y experiencias a un trabajo social no remunerado ha sido siempre una característica distintiva de las organizaciones del Sector Social en todo el mundo. Estas integran el empleo remunerado de tiempo completo y parcial con el trabajo no pagado de los voluntarios. En las organizaciones pequeñas y en las etapas iniciales la vinculación de voluntarios es decisiva; en la medida que la organización crece y se consolida va disminuyendo la participación del voluntariado. Peter Drucker señala su importancia:
“Pocas personas se han dado cuenta de que el sector sin ánimo de lucro es el mayor empleador en los Estados Unidos. Uno de cada dos adultos, o sea un total de 80 millones y pico de personas trabajan como voluntarios, y, en promedio, le dedican cinco horas semanales a una o varias organizaciones sin ánimo de lucro. Esto es igual a 10 millones de empleo de jornada completa. Si a los voluntarios les pagaran sus emolumentos, incluso con salario mínimo, ascenderían a unos 150.000 millones de dólares, o el 5 del PIB.”[9]
Otro elemento que caracteriza el voluntariado es su alta composición femenina la cual se explica por la asignación cultural de la mujer al cuidado, atención y protección de las personas en estado de dependencia o indefensión; de ahí la profusión de organizaciones como las Damas de la Caridad, las Damas Grises y otras similares que se ocupan de asistir a personas enfermas en las instituciones de salud.
3. Componentes del paradigma emergente de lo social
La Economía del Desarrollo tuvo su origen en la década de los años 70 del siglo xx el cual se denominó “El otro desarrollo, el desarrollo alternativo” y fue publicado en 1977 por The Dag Hammarskjöd Foundation. Su máximo exponente es el premio nobel de economía Manfred Max Neef. El desarrollo a escala humana pretende el logro de la satisfacción de las necesidades básicas humanas, materiales e inmateriales, y no solo las de la acumulación de capital. Comenta Antonio Hidalgo:
“El origen intelectual de esta nueva concepción de desarrollo hay que buscarlo, por un lado, en el fracaso de las teorías de modernización, de la dependencia (estructuralista y neomarxista), para solucionar efectivamente el problema del subdesarrollo, y por otro, en el auge del movimiento ecopacifista, de los países desarrollados y de las filosofías gandhiana, budista, indigenista, islamista y de la negritud en muchos países subdesarrollados. Este nue-vo enfoque dará pie al surgimiento de la cooperación al desarrollo a través de los movimientos solidarios y las organizaciones no gubernamentales, que de esta forma ven la posibilidad de jugar un papel significativo en el desarrollo del sur”.[10]
Otro hito importante en la evolución del concepto fue Desarrollo Humano. Informe 1990 del PNUD DE LAS Naciones Unidas. Según el PNUD:
“El objetivo central del desarrollo humano es el ser humano, ya que dicho desarrollo es un proceso por el cual se amplían las oportunidades de éste. Dichas oportunidades, en principio pueden ser infinitas y cambiar con el tiempo; sin embargo las tres oportunidades más esenciales son disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para poder lograr un nivel de vida decente. Si no se poseen estas oportunidades esenciales, otras resultaran inaccesibles. Pero el desarrollo humano comprende otras muchas dimensiones tales como la libertad política, económica y social, la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo y disfrutar de la garantía de los derechos humanos(...)
El desarrollo humano va más allá de la satisfacción de las necesidades básicas ya que compagina la producción y distribución de bienes de consumo con la expansión y uso de las capacidades humanas, incluyendo además un proceso dinámico de participación social, lo que lo convierte en un concepto válido tanto para países desarrollados como subdesarrollados”.[11]
Este nuevo enfoque del desarrollo cambió la concepción y valoración de lo social en la academia, las agencias internacionales de cooperación como el Banco Mundial, en las políticas públicas de los Estados y en las organizaciones nacionales e internacionales del Sector Social. La conclusión más sobresaliente y en la que hubo consenso es que no era suficiente invertir solo en proyectos productivos, infraestructura y crecimiento económico de los países para superar la pobreza y la desigualdad, sino que, además, había que empezar a invertir en acrecentar el capital humano y social, ya que estos proveen las condiciones y el contexto favorable para el desarrollo económico.[12]
El desarrollo a escala humana y el desarrollo humano son propuestas, entre muchas otras como la del endodesarrollo, el desarrollo autónomo y ecodesarrollo, objeto de estudio de la llamada Economía del Desarrollo. ¿Qué es entonces el desarrollo social? ¿Qué lo distingue y asemeja de las propuestas arriba mencionadas?
No existe, en sentido estricto, una teoría consolidada acerca del desarrollo social. Antes que la comunidad académica han sido los funcionarios de las ONG, de la OG y de las organizaciones internacionales, las personas que más han trabajado sobre las implicaciones teóricas y prácticas del desarrollo social. El tema de la pobreza y las alternativas a su superación es quizá el que ha posibilitado una mayor reflexión y conceptualización teórica acerca de las implicaciones y alcances que su empleo tiene en el análisis de la realidad. La noción de desarrollo social surge, además, como crítica a la noción de desarrollo económico en el sentido de que este, per se, es insuficiente para lograr equidad en el acceso a las oportunidades, la distribución de los excedentes y en la mejora de la calidad de vida de la población.
El trabajador social Antonio Elizalde Hevia propone:
“Asumiremos como definición de el Desarrollo Social aquel tipo de desarrollo que logre generar los mayores niveles posibles de sinergia entre necesidades humanas fundamentales vivenciadas y actualizadas a nivel individual y de armonía de estas, con los requerimientos que surgen de la reproducción ampliada de los grupos humanos y de las sociedades en que ello conviven.”[13]
Para el economista Libardo Sarmiento:
“El desarrollo social implica el acceso a un mayor bienestar entendido como el aumento de la disponibilidad y accesibilidad de bienes sociales y económicos”.[14]
En palabras de Alfredo Sarmiento, Ex-Director de la Misión Social, DNP:
“En cuanto al concepto de desarrollo social, no estoy de acuerdo con que la búsqueda del desarrollo es búsqueda del crecimiento económico con equidad, lo que nos ha faltado precisamente para mirar lo económico y lo social es mirarlo como un solo conjunto, no se puede hacer desarrollo económico si no se hace desarrollo social. La economía, los bancos están descubriendo que la gente existe y que la participación puede llegar a ser importante para el desarrollo y los economistas institucionales descubrieron lo que ya hacia mucho tiempo habían dicho los sociólogos, que además del desarrollo individual se requiere el capital social, o sea la acción comunitaria; la única cosa que nos han dejado los 30 – 40 años de investigación sobre el desarrollo es que usted debe capitalizar si quiere desarrollarse, y esto en términos económicos quiere decir capacidad de ahorro y de inversión; pero en términos sociales quiere decir talento humano capitalizado, individualmente como personas más educadas. Y también socialmente en instituciones, en organizaciones, en solidaridad (...) Si no se hace capitalización de la integración social y del talento humano, no hay ni desarrollo económico ni social, porque no son dos cosas, son lo mismo. Se debe capitalizar en el hombre, hacer mejores personas, si lo logramos estamos desarrollados, y si no, no, así tengamos mucha acumulación de capital como los árabes y mucha integración como algunas tribus indígenas, pero si no se tienen las dos cosas al tiempo no se tiene desarrollo social”.[15]
Según el Banco Mundial:
“¿Qué quiere decir lo social?
Tiene varios significados. Se puede referir a educación y salud, como en el Sector Social; reducción de pobreza y política que benefician a los pobres y a los más necesitados. También se puede referir a las relaciones e instituciones dentro de una sociedad como cuando se habla de capital social; o a las condiciones históricas e institucionales que afectan los resultados de proyectos y políticas, en términos del contexto social de desarrollo.
¿Qué quiere decir desarrollo social?
Hay muchas definiciones, como se desprende del punto anterior. Señalo dos que son bastante utilizadas.
Significado positivo. Se refiere a las condiciones de la gente: nivel de educación, calidad de vida y sostenibilidad de sus relaciones e instituciones. No presupone el deber sino que describe lo que es.
Significado normativo. Visto con un lente normativo, desarrollo social también significa metas y objetivos sociales. Por ejemplo en las cumbres sociales los gobiernos hicieron una declaración apoyando inversiones de la reducción de la pobreza, el desarrollo de recursos humanos la creación de empleo y otros objetivos normativos tales como: democracia, justicia social, no violencia y equidad. Además se comprometieron a apoyar el desarrollo participativo centrado en la gente, que tiene en cuenta la diversidad, es pluralista y tiene en cuenta el género, promueve transparencia y rendición de cuentas en el gobierno; y construye o fortalece la capacidad de los actores del desarrollo incluyendo el Estado, el Sector Empresarial y el Sector Social.”[16]
De las definiciones anteriores se colige que el desarrollo social es un pensamiento y una práctica que articula diversas dimensiones de una realidad compleja que requiere ser vista y tratada en forma integral. Desde la dimensión política, la tarea es participar en la construcción de lo público, contribuir a formar ciudadanía, y en el ejercicio de una gobernabilidad democrática de las organizaciones y de las relaciones con otros sectores. Desde una dimensión económica, tener capacidad de ahorro e inversión, alcanzar la sostenibilidad de los proyectos y distribuir con equidad los beneficios del crecimiento. Desde una dimensión cultural, respetar, reconocer y afianzar la diversidad de las formas de pensar y obrar de las personas, grupos, familias y comunidades en los procesos de transformación. Desde una dimensión social, fortalecer los lazos de solidaridad y de cooperación para el logro de una mayor integración.
El nuevo paradigma emergente del desarrollo social se abre paso en la agenda del Estado, las agencias de cooperación internacional, las uni-versidades, las ONG y la opinión pública. Todos estos actores redefinieron sus enfoques y apropiación de lo social. El Estado, en la formulación de la política social y su aplicación en los planes gubernamentales de desarrollo; las agencias de cooperación, en lo relativo a la reorientación de los recursos y fijación de nuevas exigencias y prioridades; las universidades, en cuanto a la redefinición teórica del conocimiento científico de lo social y la formación de profesionales sociales; las ONG y demás organizaciones del Sector Social, en la revisión de su modelo paternalista y asistencialista así como la adopción de la gerencia social en su gestión. En cuanto a la opinión pública, ella empezó a ser informada y sensibilizada acerca de la importancia de incluir el tema de lo social en los debates.
El desarrollo social presupone la articulación de lo individual con lo colectivo en términos de procurar el progreso y bienestar de todos los miembros de una sociedad; implica, también, la adopción de un enfoque integral en la concepción y realización de políticas, programas y proyectos. Sin embargo este último propósito ha resultado ser un mero enunciado ante la hegemonía y predominio de los enfoques sectoriales en la formulación de políticas sociales públicas y acciones de intervención. En los planes de desarrollo, tanto gubernamentales como no gubernamentales, los componentes del desarrollo social resultan agrupados en sectores: Salud, educación, vivienda y hábitat, medio ambiente, equipamento comunal, cultura, ocio, recreación, grupos poblacionales (familia, infancia, juventud, mujer, y tercera edad), grupos vulnerables (adultos indigentes, menores de la calle, discapacitados, minorías étnicas y población desplazada). En la mayoría de los casos no se establecen vínculos intersectoriales primando lo sectorial. Si a lo anterior le sumamos el predominio de las acciones institucionales sobre las interistitucionales tenemos como resultado la dispersión de recursos humanos y económicos, un bajo impacto de los resultados esperados y comunidades sub o sobre intervenidas.
Un sesgo de la política social y de la concepción del desarrollo social desde el Sector Gubernamental es el de considerar que ambos se dirigen, unicamente, a la población más pobre y vulnerable; tal modo de pensar y obrar limita el alcance de los conceptos e impiden extender los beneficios de la intervención estatal a otras poblaciones en situación de riesgo que de no atenderse con oportunidad entran a engrosar las filas de la pobreza y la indigencia.
Es evidente que la responsabilidad de llevar a cabo el desarrollo social no es responsabilidad exclusiva de las organizaciones del Sector Social; su concepción, formulación, ejecución y evaluación es un asunto de corresponsabilidad de la Sociedad Civil en su conjunto. El cumplimiento de esta misión esta rodeada de dificultades y riesgos.
Dificultades: la complejidad dinámica y cambiante de lo social que incide en formas distintas y contradictorias de comprensión y actuación de los actores del desarrollo; la heterogeneidad, dispersión y cuantía de las organizaciones del Sector Social que impiden establecer, de manera concertada, objetivos y metodologías de intervención; la conversión de lo social en ideología y doctrina, lo cual impide la objetividad y el debate científico de la realidad. La mezcla indiscriminada de componentes del viejo paradigma y del nuevo paradigma emergente en la formulación de políticas y diseño de programas sociales por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
Riesgos: la imposibilidad de llegar a acuerdos y consensos en las políticas macrosociales; la imposición unilateral del Estado en cuanto a la fijación de prioridades y asignación de recursos en los casos de crisis económicas y déficit fiscal; la falta de continuidad y de persistencia en mantener las políticas y metas sociales en el mediano y largo plazo por cambios de gobierno o de recomposición de las fuerzas políticas.
Las dificultades y los riesgos del desarrollo social no pueden hacernos ignorar los logros alcanzados en los últimos años por el Sector Social. El mayor logro ha sido el de haber logrado incluir en la agenda pública el tema de lo social con el énfasis e importancia que se merece. Por décadas lo social estuvo relegado a un segundo y tercer plano. Lo social era “aquello” que la Iglesia Católica y las entidades sin ánimo de lucro hacían con los pobres. Lo social tenía, además, una connotación netamente femenina, era “aquello” de lo que se ocupaban las primeras damas y las mujeres de la alta sociedad. No es gratuito que la mayoría de las entidades de beneficencia fueron creadas y presididas por ellas. Lo social era un tema sin visibilidad y valoración. En la actualidad las cosas han cambiado. Lo social es considerado como un asunto prioritario de la Sociedad Civil, de los planes gubernamentales de desarrollo, de los medios de comunicación y de las agencias internacionales de cooperación.
4. Los nuevos retos del desarrollo social en Colombia
El posicionamiento de lo social ha implicado nuevos retos a los actores y a las organizaciones de la Sociedad Civil. Estos retos guardan relación con los compromisos y responsabilidades ante las metas a lograr en el tercer milenio.
No hay un imperativo mayor al desarrollo social que el de propiciar el acceso y disfrute de bienes y servicios a la población pobre e indigente de la sociedad. La pobreza, en todas sus dimensiones y manifestaciones, es un obstáculo al bienestar pleno de las personas, familias y comunidades. La gestión del desarrollo social tiene como propósito la coordinación del trabajo institucional, interinstitucional e intersectorial de movilización de recursos humanos, materiales, técnicos y financieros que contribuyan a la disminución de los índices de pobreza e indigencia. El aumento de ésta, o su mantenimiento, es prueba de las debilidades estructurales del desarrollo social. Es necesario profundizar, persistir y ampliar los beneficios de la estrategia de las alianzas público - privadas.
Según datos del Departamento Nacional de Planeación el conflicto armado interno causa una perdida anual equivalente al 2.5% del PIB, mientras que las muertes violentas suman 25.000 personas al año. La guerra y la violencia son, de por sí, destructoras de capital físico, huma-no y social. La sostenibilidad y el impacto que pueden generarse por programas de desarrollo social se ven limitados por las acciones nocivas de los actores armados, en especial en las zonas rurales. En estas condiciones la población civil solo puede ser objeto de la ayuda humanitaria de emergencia ya que se impide a al Sociedad Civil hacer presencia para apoyar y/o acompañar procesos de cambio social en las comunidades afectadas, o en el mejor de los casos, se le imponen condiciones restrictivas. De acuerdo con informaciones de la Conferencia Episcopal, por causa del conflicto armado hay cerca de 2.000.000 de personas desplazadas de sus lugares de residencia, la mayoría sin ningún tipo de atención por parte del Estado y la sociedad; excluidos del desarrollo social.
En un país como Colombia donde existe un conflicto armado interno aun sin resolver, con profundas desigualdades sociales y económicas, que tiene al 60% de la población en estado de pobreza e indigencia, es imposible para las organizaciones de la Sociedad Civil sustraerse a la responsabilidad de mantener vigentes y hacer respetar los derechos humanos. Ninguno de los 30 artículos de la declaración de los Derechos Humanos, promulgada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, le son ajenas al objeto social contenido en sus estatutos. Sin embargo, los medios de comunicación han hecho creer a la opinión pública, en una versión sesgada, que su respeto y aplicación competen únicamente a los Estados y a un sector específico de las ONG. ¡Nada más equivocado! Los Derechos Humanos no son únicamente aquellos que tienen relación con la libertad de pensamiento, conciencia, opinión y religión, o los relativos a la libertad de reunión, de asociación, asilo, nacionalidad, libre circulación o protección ante los abusos del poder. Los Derechos Humanos tienen, también, que ver con el acceso a la seguridad social, al trabajo, a la protección contra el desempleo, al descanso, a la salud, la educación, la recreación, la alimentación, la vivienda; a las oportunidades de crecimiento personal y social, y a participar de la vida política y cultural de la sociedad en que se es ciudadano.
La gestión que en pro del desarrollo social realizan las organizaciones de la Sociedad Civil no puede estar de espaldas o sustraerse a este mandato. Es un deber ético estar observantes de su correcta interpretación y aplicación en las actividades realizadas con las comunidades y demandar ante las instancias públicas pertinentes su violación. Nuestro país esta señalado como uno de los que más viola, de manera continua y sistemática los Derechos Humanos. Es este un serio obstáculo para la consecución de un verdadero desarrollo social.
Para el avance de un país, cuenta mucho si este dispone de suficientes y adecuadas instituciones (entendidas como normas, leyes, valores, reglas, códigos de conducta), organizaciones (grupos de personas que interactúan formalmente para el logro de objetivos comunes) y capital social ( un conjunto coordinado de instituciones y organizaciones). Jesús Balbín Álvarez, Coordinador del programa “Justicia, Conflicto y Derechos Humanos” del Instituto Popular de Capacitación, IPC, de Medellín plantea 4 escenarios prospectivos por los que atravesaría el país en los próximos años: el de la negociación política del conflicto armado; el de la pacificación o triunfo de los actores que están por la defensa del Estado actual; el de la intervención extranjera de fuerzas militares; el escenario de una guerra irregular endémica sin salida a la vista, o más de lo mismo; y la insurgencia de la sociedad civil. Veamos en detalle los términos de este último escenario:
“Variables y sujetos claves:
Cansada de la violencia, la población y la Sociedad Civil organizada desarrolló una amplia movilización inicialmente contra el secuestro, las masacres, las desapariciones, los atentados contra la infraestructura pública y la toma de poblados.
Concientes de su potencial, se dedicaron los esfuerzos a la construcción de un nuevo país, basado en las regiones, en la superación de la corrupción y de la impunidad; en recuperar la economía y en promover la participación ciudadana y la convivencia.
Esta movilización le restó campo a la acción armada y permitió el trámite de los diversos conflictos sin tener que recurrir a las armas. Además, llevó al gobierno a un presidente que sin venir de los partidos tradicionales contó con una mayor legitimidad.
Se produjo una reconstrucción de la organización social, de la noción de lo público y la ciudadanía y del ejercicio democrático. Todos entendieron que sin un propósito común no era posible sostenerse en el largo plazo, empezando a resolver las grandes brechas existentes en la sociedad.
El proceso de negociación culminó con una amplia y protagónica participación de la sociedad expresándose por fuera de las mesas de diálogo y desarrollando sus propias propuestas.
Al fin, expresiones precursoras como el de la “India” en Cimitarra, las Comunidades de Paz en Urabá, o los barrios de Paz, mostraron su potencial en el país.
Los sujetos dominantes en este escenario son, de un lado, las diversas expresiones organizadas de la Sociedad Civil entre las que sobresalen las iniciativas de paz y derechos humanos y los movimientos sociales; los gremios; los partidos y movimientos políticos democráticos; y del otro, podemos resaltar la Sociedad Civil internacional y la comunidad internacional, especialmente la europea.
Estrategias:
Convergencia del movimiento por la paz y los derechos humanos entre sí y con el movimiento social.
Alianza con la Sociedad Civil organizada de Europa, los EEUU. Y América Latina”.[17]
En la medida en que las iniciativas de paz y de convivencia pacífica propuestas por la Sociedad Civil movilicen la opinión pública y ganen espacio político se abonará el terreno para establecer alianzas público - privadas de desarrollo social que tengan por objeto la superación de la pobreza y el mejoramiento en las condiciones de vida de la población excluida. Toda acción tendiente a incrementar el capital social y la confianza fortalece la Sociedad Civil.
Una decidida y efectiva acción política del Sector Social
Anteriormente habíamos señalado como la Constitución de 1991 abrió a las organizaciones del Sector Social la posibilidad de participación democrática en las instancias de contratación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública; y cómo se ampliaron los derechos individuales, sociales, económicos y culturales de los ciudadanos, incluyéndolos como servicios a cargo del Estado en cuya prestación pueden intervenir las organizaciones sociales. Extendió la participación de éstas en las actividades de formulación y veeduría de los planes gubernamentales de desarrollo; en una palabra, las hizo corresponsables de la gestión pública.
Si bien el Estado ha carecido de voluntad política para promover a fondo la participación ciudadana, el Sector Social, a su vez, no se ha apropiado a cabalidad del enorme potencial de acción política y legal que la Constitución de 1991 ha puesto en sus manos. La expedición de la norma no garantiza ni hace efectiva de por sí la vigencia de un derecho. Las organizaciones del Sector Social y la Sociedad Civil, en su conjunto, están en el deber ético y en el compromiso legal de imprimirle alcances políticos a la gestión social. El poder social no basta, es insuficiente para remover estructuras injustas, hay que transformarlo en poder político y movilización ciudadana que den acceso a ingerir en la toma de decisiones en los niveles ejecutivo y legislativo del Estado. Esto implica un trabajo arduo del Sector Social para cambiar mentalidades, concepciones, actitudes y conductas de las personas y organizaciones que lo conforman; especialmente de sus cuadros directivos. Implica, además, involucrarse activamente en el juego electoral y hacer elegir sus representantes en los cargos públicos, evitando caer en la politiquería y el clientelismo. De esta manera, se lograría que las propuestas de desarrollo social elaboradas por el sector fuesen tenidas muy en cuenta en los programas de gobierno y los planes de desarrollo; sin embargo, es menester que el Estado modifique su concepto tradicional de planeación y avance en la adopción del enfoque de Planeación Estratégica Situacional, PES, el cual parte de reconocer la noción de problema como una situación insatisfactoria para un actor o conjunto de actores, donde no podemos conocer todos los elementos y variables que lo componen, ni predecir con exactitud relaciones determinísticas; de ahí que el PES recomiende la técnica de construcción de escenarios donde se consideren los intereses de todos los actores sociales y políticos involucrados.[18]
El desarrollo social no es sólo un asunto de discursos sino, también, de recursos. Discursos sin recursos, igual demagogia. La gestión social requiere de cuantiosos y crecientes flujos de dinero para cofinanciar proyectos, programas y alianzas. Los dineros de inversión social de los gobiernos, de las agencias y organizaciones internacionales, de los Sectores Empresarial y Social son insuficientes. La donación en dinero, en especie, en tiempo, en conocimientos y en recursos intangibles por parte de personas naturales y empresas privadas siguen siendo indispensables. Es preciso continuar la promoción de la filantropía pero reorientándola al fortalecimiento de procesos exitosos de gestión social ajenos al paternalismo asistencial. Es consustancial al género humano reaccionar en forma espontánea y solidaria ante el dolor y la tragedia. Los Estados, las sociedades y la gente del común reaccionan ante los efectos nocivos que causan los desastres naturales como terremotos, inundaciones y sequías. La hoy denominada ayuda humanitaria no es otra cosa que la expresión colectiva del valor de la filantropía. La gestión que compete a los actores del desarrollo social es estimular la práctica filantrópica mediante estrategias innovadoras de mercadeo social y movilización efectiva de la opinión pública. La filantropía, en el buen sentido, es una forma pacífica y voluntaria de redistribuir en la sociedad la riqueza generada en el Sector Empresarial.
Este desafío no es otro que el de la modernización de la gestión administrativa y social de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales responsables del desarrollo social. En el pasado, bajo el viejo paradigma, bastaba con “desear hacer el bien”, “con aportar granitos de arena a la solución de los problemas”. El cambio de paradigma hace inaceptable tales propósitos. El voluntarismo, la dispersión, la descoordinación, la falta de eficiencia y profesionalismo, la precariedad de recursos, la discontinuidad en los procesos, la ausencia de planeación, monitoreo, evaluación e indicadores de impacto no tiene cabida en el modelo de la gerencia social. Tanto el Estado, como las agencias de cooperación, los donantes y la misma comunidad exigen a las organizaciones sociales resultados concretos y efectivos de la ejecución de sus programas y proyectos. La falta de transparencia y la no rendición de cuentas conlleva el cuestionamiento público y la pérdida de confianza. En las ONG el impulso a la gerencia social deberá provenir del cambio positivo de mentalidad y actitudes de los dirigentes en el funcionamiento de las Juntas Directivas y Direcciones Ejecutivas, y en la renovación de estilos de liderazgo más acordes con el ciclo de vida de la organización y con las demandas externas.
La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, realizada en la ciudad de Copenhague, Dinamarca, en marzo de 1995, con la asistencia de 134 jefes de Estado y de Gobierno, propuso el fomento de la integración social como un programa de acción, así:
“El propósito de la integración social es la creación de una sociedad más justa para todos, en la que cada persona, con sus propios derechos y responsabilidades tenga una función activa que desempeñar. Una sociedad tan integrada como esta debe basarse en el respeto de todos los derechos humano y todas las libertades fundamentales, la diversidad cultural y religiosa, la justicia social y las necesidades especiales de los sectores vulnerables y desfavorecidos, la participación democrática y el imperio de la Ley”.[19]
La revolución francesa, la cual hemos mencionado varias veces, propuso la fraternidad entre los ciudadanos como un valor a tener en cuenta en la convivencia social. La verdad ha sido que esta solo es posible lograrla en grupos humanos reducidos como la familia, los amigos o los pares generacionales. El fomento de la integración social es un objetivo más viable de alcanzar para la sociedad. Por eso el desarrollo social debe apuntar hacia ella, en el contenido de sus propuestas, tales como el procurar espacios para el encuentro de los géneros y generaciones, las familias, los vecinos y las comunidades, lo mismo que de aquellos sectores y grupos que están en situación de riesgo y marginalidad.
La integración social positiva se logra con la búsqueda de la cohesión, la no discriminación, la práctica de la tolerancia, el respeto a la sociodiversidad, y la promoción de la solidaridad, la participación democrática, la justicia y la equidad. Cuando esto no sucede, surge y se instala la integración social perversa la cual genera problemas muy serios de ilegalidad, violencia y delincuencia de grupos y sectores que no hallan cabida en la sociedad formal.
La superación de la pobreza y el crecimiento económico sostenido son condiciones necesarias más no suficientes para el logro de la integración social. En los países desarrollados, por ejemplo, la prosperidad no ha generado la integración social esperada sino fenómenos de exclusión. Allí, problemas como la inmigración de personas y etnias del Tercer Mundo han vuelto a revivir expresiones de violencia, xenofobia y discriminación, las cuales se manifiestan en movimientos políticos neofascistas. La globalización económica mundial se está convirtiendo en un nuevo obstáculo para la integración social. Manuel Castells afirma que el ascenso del capitalismo informacional trae consigo el aumento de la desigualdad y la exclusión en todo el mundo. Define la exclusión social como:
“El proceso por el cual a ciertos individuos y grupos se les impide sistemáticamente el acceso a posiciones que les permitirían una subsistencia autónoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y valores en un contexto dado. La exclusión social es un proceso no una condición. Por lo tanto sus fronteras cambian, y quien es excluido puede variar con el tiempo dependiendo de la educación, las características demográficas, los prejuicios sociales, las prácticas empresariales y las políticas públicas. Es más, aunque la falta de trabajo regular como fuente de ingreso es en última instancia el mecanismo clave en la exclusión social, son muy variadas las vías que conducen a la indigencia y que colocan a los individuos y grupos en una situación de dificultad/imposibilidad estructural para procurarse el sustento. No es sólo una cuestión de falta de preparación o de no ser capaz de encontrar un empleo... Además el proceso de exclusión en la sociedad informática afecta tanto a personas como a territorios, de suerte que, en ciertas condiciones, países, regiones, ciudades y barrios enteros quedan excluidos, abarcando en esta exclusión a la mayoría o a toda su población”.[20]
Si como lo sostiene Castells “...la falta de trabajo regular como fuente de ingreso es en última instancia el mecanismo clave en la exclusión social”, ¿qué tipo de Estado, de sociedad y de modelo económico tenemos en Colombia que producen 3.000.000 millones de desempleados, 6.000.000 de trabajadores informales, 26.000.000 millones de pobres y 9.000.000 de indigentes?[21] Ciertamente el desarrollo social que enunciamos y practicamos, desde los distintos sectores, ha fracasado. Dice Alfredo Sarmiento al respecto:
“Por otro lado tendemos a pensar que el desarrollo social se identifica con la pobreza, y que las actividades sociales son las que tienen subsidio implícito, que nos preocupamos por los pobres, no, ellos no son un problema solamente del Sector Social, son un problema de todos (...) ¿Y como se sale de la pobreza? Capitalizando humanamente en lo individual y en la integración social, no es regalando comida, ni distri-buyendo subsidios como se hace el desarrollo ni económico ni social”[22]
En el mismo sentido apunta la socióloga Isabel Licha:
