RAZÓN DE SER DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
Luis Julián Salas Rodas
Sociólogo
Especialista y Magister en Ciencias Sociales
Magister en Ciencias de la Educación
Director Ejecutivo de la Fundación Bien Humano
1. ¿Qué son las ONG?
Las Naciones Unidas definen las ONG como: “Cualquier organización cívica voluntaria sin fines de lucro”. Acepción amplia donde caben organizaciones de base (juntas de acción comunal, asociaciones de padres de familia, grupos juveniles, grupos de madres comunitarias, sindicatos, etc.), así como los movimientos populares, cívicos, de derechos humanos y ecológicos.
De acuerdo con la anterior definición de ONG, se estima que en Colombia existen alrededor de 70 mil organizaciones cívicas voluntarias.
Si bien no hay una definición y una tipología de carácter universal, pueden enunciarse algunas características comunes:
No gubernamental, con personería jurídica, sin ánimo de lucro, de beneficio o utilidad común, de cambio humano, surgen por iniciativas particulares o de participación mixta, prestan servicios o realizan actividades de utilidad pública y promueven procesos de organización, participación y autogestión, sin intentar suplantar al Estado y la comunidad.[1]
No toda organización cívica voluntaria sin fines de lucro puede ser considerada una ONG; se requiere existencia y reconocimiento jurídico, y una estructura organizacional permanente. ¿Qué distingue una ONG? Se pregunta Rubén Fernández Andrade, Director General de la Corporación Región:
“Su carácter de organización civil, sin ánimo de lucro, instituida con motivaciones abiertas, solidarias y altruistas para el servicio a terceros”.[2]
Bernardo Toro, Presidente del Consejo Directivo de la Confederación Colombiana de ONG se expresa al respecto:
“Son todas las organizaciones y personas que pueden hacer todo lo que no está prohibido en una sociedad. En esto se diferencian del Estado que sólo puede hacer lo que esta legislado. Precisamente porque las ONG y la Sociedad Civil pueden hacer todo lo que no esta prohibido es por lo que es tan variado lo que hacen y no existe una definición clara de qué es eso que se puede hacer que no está prohibido en una sociedad. Son organizaciones sociales donde se producen bienes de interés colectivo y que además trabajan con el Estado. En el caso de las ONG buscan favorecer intereses públicos por decisión propia. También las iglesias o las cooperativas hacen parte de esas organizaciones sociales, pero a diferencia de las ONG, hacen bienes colectivos en lo privado (Cooperativas, Clubes, Iglesias, Sindicatos) y las ONG bienes colectivos públicos. (...) Habría que llegar a definir las ONG por su capacidad de construir bienes públicos con el Estado; ellas son el producto de la relación entre el Estado y la sociedad porque entre ambos tienen que construir lo público que es ese único lugar donde todos somos iguales. Es la manera de construir el Estado Social de Derecho que tenemos, a diferencia del Estado Napoleónico, es el que se construye con la sociedad y tiene sentido sólo si entre ambos son capaces de construir dignidad, es decir, hacer vigentes los derechos humanos.[3]
Tanto Rubén Fernández como Bernardo Toro señalan la finalidad de crear bienes y servicios públicos como una característica esencial y diferenciadora de las ONG de otro tipo de organizaciones sociales. Si bien la naturaleza y regulación jurídica de las ONG es de índole privada, no dependen de la administración pública, sus acciones, programas y proyectos se inscriben en el espacio de lo público no estatal, que junto a lo público estatal conforman el sentido amplio de lo público, de lo que pertenece a todos los ciudadanos de un país por tener iguales oportunidades de acceso y disfrute.
La Fundación Interamericana estima que en Latinoamérica y El Caribe, existen 11.787 ONG de los cuales 5.436 (46.1%) son colombianas.[4] Los cálculos indican que en las ONG colombianas colaboran más de 700 mil personas voluntarias, mientras que los usuarios directos se aproximan a los 14 millones de personas. En el departamento de Antioquia, la estimación es de 649 organizaciones y en el Valle de Aburrá 250.[5] y [6]
Las ONG hacen parte del Sector Social, junto con las cooperativas, cajas de compensación, gremios, sindicatos, juntas de acción comunal, asociaciones de padres de familia, organizaciones comunitarias, fondos de empleados, asociaciones mutuales, y asociaciones profesionales. (Ver ilustración 3)
No toda entidad sin ánimo de lucro es una ONG, pero las ONG deben ser entidades sin ánimo de lucro.
El concepto sin ánimo de lucro tiene varias connotaciones. La principal es que la organización no está constituida para el beneficio individual y por lo tanto sus excedentes económicos y sus bienes, nunca pueden ser repartidos entre los socios, ni aún en caso de disolución.
Sin ánimo de lucro no significa que la entidad sea con ánimo de pérdida. En el pasado, el modelo asistencialista y paternalista señalaba como algo indebido y antiético, la destinación de una parte de los excedentes económicos, al fortalecimiento patrimonial de la organización; de ahí, cierta imagen de precariedad e indigencia que tenían en la sociedad. Los nuevos conceptos de sostenibilidad, empresa social y fortalecimiento institucional han replanteado esta concepción.
Si bien las organizaciones del Sector Empresarial y del Sector Social hacen parte de la Sociedad Civil, difieren en cuanto a su naturaleza jurídica y fines. Rodrigo Villar lo expresa así:
“Una diferencia sustancial entre las empresas privadas y las entidades sin ánimo de lucro, es que mientras el desempeño de las primeras se mide básicamente sobre la base de sus resultados financieros, el de las segundas, se relaciona con el cumplimiento de sus misiones sociales. Las empresas privadas con ánimo de lucro producen bienes y servicios para cumplir su objetivo de maximizar ganancias para los accionistas de las empresas. Las entidades sin ánimo de lucro, proveen servicios o sirven de vehículo de expresión ciudadana, para cumplir la misión social y desarrollar las causas que establecieron sus fundadores o sus asociados. Para las primeras, los recursos financieros y su incremento a través de la transacción mercantil, es la razón de existir. Para las segundas, los recursos financieros son un medio para el desarrollo de su misión social. Las donaciones del público (individuos, empresas o fundaciones) que apoyan la causa de la organización y los recursos del gobierno, que confía en el beneficio público de la prestación de servicios públicos por parte de las entidades sin ánimo de lucro, son fuentes fundamentales para su operación. Mientras las empresas privadas, hacen transacciones con clientes individuales, dispuestos a pagar por los servicios que les ofrecen como consumidores, las entidades sin ánimo de lucro, se orientan a servir a beneficiarios que participan de la causa o misión social de la organización y no se espera, como en el caso de las empresas privadas, que esta se logre predominantemente por el intercambio de productos y servicios por dinero”[7].
La denominación de ONG es un hecho más bien reciente, empieza a circular en la década de los 80 como reacción diferenciadora de las políticas, planes, programas y proyectos de los organismos gubernamentales OG. El nombre de ONG es asumido en las agencias de cooperación internacional y se instala definitivamente en la opinión pública mundial. Si bien con esta nominación se intenta tomar distancia y definir límites con relación a las OG, en cuanto al origen, naturaleza jurídica, normatividad y formas de gestión, no lo es en cuanto a los objetivos y fines del desarrollo humano y social. La superación de la pobreza, el logro de la equidad social, una mejor calidad de vida y la defensa de los derechos humanos[8] son tareas comunes del sector gubernamental y de las ONG.
2. Origen y desarrollo
Con el afianzamiento del cristianismo en Occidente, el precepto de la caridad, (amor a Dios) inspiró la creación de órdenes religiosas y organizaciones laicas de ayuda y amparo a los pobres y menesterosos. Asilos y hospitales fueron, por mucho tiempo, campo de acción de la Iglesia Católica. Con el Renacimiento y la progresiva secularización de la sociedad, surgió el concepto de filantropía (amor a la humanidad).
Tanto la práctica de la caridad cristiana como de la filantropía humanista, dieron origen a entidades de servicio y programas paternalistas y asistencialistas, modelo que tuvo vigencia hasta principios de la década de los años 60. Antes del surgimiento del Estado Moderno este tipo de entidades prestaban servicios de bienestar social a la persona, la familia y la comunidad.
Fue Alemania, a finales del siglo XIX, el primer país occidental en concebir y organizar un programa de seguridad social, cuya filosofía era la de atender las necesidades sociales de las personas durante todo su ciclo vital. El llamado “Estado del Bienestar” tuvo su aplicación plena en Norteamérica y Europa - Occidental. En Latinoamérica este modelo no pudo darse a plenitud por circunstancias políticas y económicas diferentes. En esta región un gran número de ONG surge como respuesta a la ausencia o incapacidad del Estado para proporcionar condiciones aceptables de vida y de bienestar social, al conjunto de la población. El objetivo de las entidades sin ánimo de lucro, en ese entonces, no era el de proponer un modelo alternativo de desarrollo sino, el de paliar y mitigar los efectos de la pobreza. El paternalismo y el asistencialismo, antes que remover los factores del subdesarrollo, mantenían las condiciones precarias de existencia de las personas y comunidades, mediante la dependencia institucional y la anulación de sus capacidades de realización y de autogestión.
La década de los años 60 implicó un punto de quiebre del modelo asistencialista y paternalista de las ONG. La complejidad de los problemas sociales y la búsqueda de soluciones más efectivas para re-mover las causas estructurales de la pobreza, dieron origen a ONG contestatarias con concepciones y propuestas diferentes en cuanto a su enfoque político y social. Otros hechos simultáneos fueron el incremento constante en el número de ONG y la progresiva profesionalización de los cargos directivos y de operación. Entre 1839 y 1960 aparecen 238 ONG en el país.
Entre 1961 y 1970 se crean 232 ONG; entre 1971 y 1980, 287, y de 1991 a 1990, 436 ONG.[9] Los últimos cuarenta años del siglo XX vieron un auge cuantitativo y cualitativo. Fue así como en 1988 se fundó en Santa Fe de Bogotá la Confederación Colombiana de Organizaciones no Gubernamentales, como gremio representativo y coordinador de este sector social.[10]
El fortalecimiento institucional, la capacitación permanente y la adopción y adaptación de las herramientas teórico - prácticas de la gerencia social, han sido, entre otras, nuevas estrategias para continuar vigentes y para responder a los nuevos retos del tercer milenio. Se pasa así, del trabajo mesiánico, protagónico, aislado y silencioso, al trabajo en red, en alianzas estratégicas, con medición de impacto y evaluación.
3. Misión de las ONG
Los orígenes, naturaleza y evolución de las ONG constituyen un universo heterogéneo en su composición y disperso en su accionar. Hay un poliformismo organizacional de modelos, tendencias y propósitos: ONG de asistencia y beneficencia, coexisten con ONG de desarrollo social y empresariales. Este poliformismo es, a la vez, una debilidad y una fortaleza; debilidad en cuanto dificulta la coordinación y la concertación, y fortaleza pues manifiesta vitalidad y dinamismo. Independiente de su origen y forma organizacional, las ONG fundamentan su acción en el aporte al capital social e institucional de la sociedad. Se parte de la intencionalidad de incrementar el bien público, y socializar sus beneficios.
La misión de las ONG radica en la promoción y defensa de los derechos humanos, entendidos como garantía de una vida digna con oportunidades para todos sin ningún tipo de discriminación. Bajo este concepto se puede englobar la misión de las ONG. No hay necesidad y satisfactor humano que no sean atendidos por ellas. Tampoco hay grupo poblacional o generacional excluido de su acción. No se concibe una ONG que no trabaje, desde su misión particular, por la vigencia de los derechos humanos.
En el objeto social de cualquier ONG hay siempre una intención explícita de contribuir al desarrollo humano y social. Las ONG comparten y creen en los valores universales de la solidaridad y la justicia. Creen en el cambio personal, familiar, social, político, económico y cultural del ser humano. Como actores sociales, las ONG posibilitan procesos de transformación. Cuando una ONG proporciona vivienda a familias pobres, por ejemplo, no lo hace sólo para reducir el déficit habitacional o para solucionar un problema de albergue, las viviendas son un medio para mejorar las relaciones familiares, la comunicación, la expresión afectiva, la autoestima y la felicidad de las familias. Lo mismo sucede, por ejemplo, en el trabajo con personas con limitaciones físicas, infancia en situación de abandono o riesgo, jóvenes farmacodependientes, jefas de hogar, personas afectadas por la indigencia, el SIDA, prisión política, desplazamiento, la violencia, los desastres naturales, entre otros.
Para las ONG no basta con mejorar las condiciones materiales de existencia a personas o grupos poblacionales, ésta es una condición necesaria, mas no suficiente, de su labor. A las ONG les interesa, sobre todo, la realización plena de las capacidades humanas y el acompañamiento en la búsqueda de la felicidad individual y colectiva, aquí reside la especificidad de la misión de las ONG, lo que las diferencia de otras organizaciones y sectores. Es este valor agregado, este sello de fábrica, el que marca la diferencia y el que justifica su existencia.
El carácter de no gubernamental no implica el desconocimiento de la acción de los organismos gubernamentales, OG. Ellos son los responsables directos de formular las políticas públicas; las ONG inciden cada vez más en el diseño y orientación, pero ello no implica que su tarea sea la de llenar los vacíos del Estado o ejecutar los programas y proyectos oficiales. Ya sea por contratación o en alianzas estratégicas con los gobiernos o con agencias de cooperación internacional, las ONG tratan, como actores sociales, de imprimir su propio sello. Tampoco es su función, suplantar a las comunidades, ni representarlas políticamente ante el Estado.[11]
Además de prestar servicios a la comunidad y aportar al desarrollo humano y social, las ONG también tienen la misión de formar ciudadanía, aportar a la construcción de lo público, crear capital social mediante su participación en redes y en espacios de concertación interinstitucionales e intersectoriales.
Las ONG cooperan como actores sociales con el sector gubernamental, el sector empresarial y las demás organizaciones del sector social en el logro de una sociedad más justa, democrática y pacífica.
En el preámbulo de la declaración de principios de las organizaciones no gubernamentales (ONG) de Colombia se lee:
“Las ONG son entidades de derecho privado, sin ánimo de lucro, con claros objetivos de beneficio social y comunitario, cuyas actividades se orientan a:
- Construir el bien público.
- Erradicar la pobreza, buscar la equidad y lograr la sana convivencia.
- Promover la defensa de los derechos fundamentales y contribuir a la construcción de niveles de vida dignos para los colombianos.
- Fomentar los valores éticos.
- Promover la defensa e incremento de los bienes y valores que constituyen el capital social.
- Impulsar la formación de auténtica sociedad civil que lleve al logro de la plena democracia, al ejercicio de la participación ciudadana y a la aplicación de medios de control de la gestión pública en todas sus etapas.
- Contribuir al desarrollo social del país y a la promoción social de los colombianos, especialmente de los pertenecientes a las clases menos favorecidas.
- Procurar la generación de mayor inversión y productividad social, tanto por parte de las entidades públicas como privadas, ONG y otras organizaciones de la sociedad civil (OSC).
- Las ONG están llamadas, por tanto, a cumplir una acción de fundamental importancia en ayudar a construir una sociedad civil pluralista y sostenible, con recursos y proyectos que demuestren su apertura, transparencia, integridad y autorregulación”.[12]
4. Críticas y autocríticas al papel de las ONG ante el Estado, la empresa privada y el sector social
Su origen diverso, su desigual evolución, los contrapuestos discursos ideológicos, la excesiva heterogeneidad y fragmentación, la búsqueda de la sostenibilidad financiera, y las diferencias frente a la relación con el Estado y otras organizaciones sociales, han replanteado el papel de las ONG en el sector social.
La sostenibilidad financiera[1] y el cuestionamiento al qué hacer institucional pasaron a ser asuntos prioritarios. La sostenibilidad se vio amenazada por la desaparición de los auxilios oficiales; la competencia por los recursos públicos vía contratación; la disminución de las donaciones privadas por la crisis económica de las empresas; la disminución de los rendimientos del patrimonio para aquellas organizaciones que habían logrado en el pasado crear uno y capitalizar sus excedentes y la tardanza por aprender a formular, presentar y negociar proyectos con las agencias de cooperación. Luis Carlos Bresser y Nuria Cunill señalan las implicaciones de la búsqueda impaciente de la sostenibilidad:
“En la medida en que no se trata de entes auto sustentados, uno de los principales desafíos estriba en conciliar sus funciones de promoción de la autoorganización social con sus funciones de carácter más empresarial. En tal sentido resulta clave contrarrestar la tendencia a la mercantilización y la burocratización, de modo de preservarlas como integrantes de lo público no estatal y, sobre todo, posibilitar que actúen como catalizadoras y promotoras de la ampliación del espacio público, a través del empoderamiento de los sectores más vulnerables. El mismo problema aparece en el caso de las fundaciones de servicio público, que enfrentan siempre los riesgos de la privatización y de feudalización”.[2]
En el mismo sentido se expresa Edgardo Lander:
“La experiencia de las llamadas ONG demuestra que los problemas de privatización de lo público no son asuntos que se refieren exclusivamente a Estado. Está abundantemente documentado que muchas organizaciones no gubernamentales, incluso de origen popular, pueden no sólo burocratizarse, sino, igualmente comenzar a organizar su actividad de obtención de recursos y de dotación de servicios en términos prioritariamente auto referentes. La auto justificación, sobrevivencia, pago de personal y crecimiento de la propia organización, se convierte, en esos casos, en el objetivo que orienta en lo fundamental su acción”.[3]
Si en el pasado el qué hacer institucional de las, en ese entonces, denominadas entidades sin ánimo de lucro no era cuestionado por el Estado, la empresa privada y los beneficiarios, con el advenimiento de la gerencia social surgieron fuertes críticas a sus particulares formas de organización, ejercicio de la autoridad, eficiencia administrativa y resultados de sus pro-gramas en la población. La crítica del Estado se dirige a la intención deslegitimadora de su acción por parte de ONG contestatarias en los sectores populares; a ver en él la “vaca lechera” de obtención de recursos para la sostenibilidad; y a la dificultad de establecer interlocución directa con un sector excesivamente fragmentado y atomizado. Las críticas del Sector Empresarial están dirigidas a reclamar de las ONG mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos económicos donados para proyectos y programas de desarrollo social; también, a rechazar “el discurso izquierdista de los Derechos Humanos” de las ONG. La proliferación de ONG y la falta de una organización gremial con más fuerza y reconocimiento político y social han contribuido a que la opinión pública y otros actores sociales cuestionen el que hacer de las ONG. En palabras de Eduardo Bustelo G.:
“Sin pretender invalidar el compromiso y la actuación de las ONG debe tenerse en cuenta, no obstante, que la relación de autoridad “caudillo-patrón” también se expresa frecuentemente en su sentido patrimonial y vertical en las organizaciones de la Sociedad Civil. Esta es “mi” ONG, este es “mi” tema, estos son “mis pacientes”, este es “mi proyecto”; etc, pueden ser ejemplos de la apropiación patrimonial de espacios institucionales, grupales o de temas. Así mismo, puede observarse en muchas ONG, la dependencia unipersonal en un líder interno o “tutor” externo, la escasa o casi nula capacidad para renovar sus autoridades que parecen quedar “dueñas” a perpetuidad de espacios de actuación y los casi inexistentes mecanismos democráticos de elección y de participación. Frecuentemente es también observable la implementación de formas de intervención autoritarias de proyectos sin la promoción ciudadana, en donde los “propietarios - sujeto” de una propuesta definen sobre los “objetos de intervención” el tratamiento social “adecuado”. No menos importante es el “purismo conceptual” o “ética de la exclusión” con la que muchas ONG se manejan, lo que se traduce en la creencia de que un determinado enfoque o metodología de trabajo son los únicos y mejores así como, en la convicción de que cada uno expresa una modalidad prístina, transparente y éticamente definitiva en el trabajo por los demás lo que por definición, excluye otras formas importantes de compromiso social”.[4]
Otra crítica, menos conocida al exterior de las ONG pero no por ello menos grave, es la práctica de un concepto restringido del bienestar y la solidaridad, estas tienen validez si se realizan en los grupos objetivos, en los “clientes externos”, más no se aplican con igual medida si se trata de mejorar las condiciones de trabajo y la calidad de vida de los empleados, de los “clientes internos”. En la mayoría de las ONG, especialmente en las de menor tamaño, no existen políticas de bienestar laboral y social para los empleados y sus familias fuera de lo estrictamente legal. No hay posibilidades de préstamos para vivienda o calamidad doméstica, de subsidios educativos para la familia, de seguros colectivos de vida y amparos adicionales por enfermedad, accidente o muerte. La precariedad institucional y la incierta sostenibilidad impiden la estabilidad laboral y la contratación a término indefinido de la mayoría del personal. La “cultura de los proyectos” hace imposible garantizar la continuidad de un recurso humano cualificado y con experiencia al cual se le pide dar muestra de la misma mística y capacidad de entrega de entrega de los más entusiastas voluntarios. No cabe duda que este tipo de ONG enfrenta un cuestionamiento ético entre la misión y los principios institucionales hacia la sociedad y sus deberes de promoción de los satisfactores del personal a su servicio.
Es válido también los reparos que los otros sectores hacen frente a la necesidad de superar la atomización de las ONG: Escribe la socióloga Lucía Tarazona de Niño:
“(...) La política de formación de consorcios que ha iniciado la Confederación Colombiana de ONG es vital, así como la constitución de redes sólidas. A veces el exceso de protagonismo o la intolerancia y radicalismo que impiden el trabajo en equipo inducen a una proliferación de ONG que son muy limitadas en sus recursos, capacidad de acción, y que conllevan costos fijos muy altos y pocas probabilidades de consolidación. Hay que trabajar con ahínco en el diseño y desarrollo de ONG buscando llegar a constituir organizaciones eficientes, que trabajen en escalas de operación competitivas para ser opción frente a los servicios estatales y las empresas privadas de lucro. De otro lado, sólo con organizaciones que sobrepasan las fronteras de la supervivencia es posible plantearse el insertarse en redes de transferencia de tecnología dura y blanda de modo que se puedan ofrecer servicios de calidad y especialización dinámicos. La atomización también impide una contribución significativa del sector fundacional a la solución de cualquier problema de importancia social, pues no logra constituir una masa crítica que genere impacto social”.[5]
Otra crítica reiterativa a las ONG es la dificultad de concebir y realizar programas de amplia cobertura poblacional y geográfica debido a que circunscriben su acción, de manera preferente, a los ámbitos micro y de localidad. Esta circunstancia, unida al predominio de los enfoques sectoriales e institucionales de abordar las problemáticas, refuerza la fragmentación e impiden la adopción de una visión más integral de la realidad social. Aunque se ha avanzado, hace falta seguir propiciando el trabajo interinstitucional e intersectorial no solo entre las mismas ONG sino con otras organizaciones y sectores; implica dejar protagonismos, celos institucionales, actitudes mesiánicas, trabajo en equipo, acercamientos personales de directivos y funcionarios, elaboración conjunta de proyectos donde se reconozcan las fortalezas y de la sinergia de la complementariedad. En este sentido, el Estado y las agencias de cooperación pueden presionar el cambio al dar prelación a los proyectos formulados en uniones temporales, alianzas y consorcios que movilicen más recursos y comprometan más actores sociales.
La participación social de las ONG en los asuntos públicos ha demandado que éstas den cuenta de sus acciones y resultados, con transparencia, a la opinión pública para obtener credibilidad y confiabilidad de los demás actores. No todas las ONG se muestran interesadas en obtener visibilidad y reconocimiento, distinto a protagonismo, un gran número mantienen la política tradicional del bajo perfil y de proporcionar escasa información a la sociedad de sus actividades.
En cuanto al papel que asumen las ONG con relación al Estado colombiano se evidencian cuatro tendencias:
a. Negación del Estado
Es un grupo minoritario de ONG que se resiste a considerar la dimensión pública de su misión institucional; generalmente son organizaciones de enfoque asistencial y de beneficencia, de larga tradición, con autosuficiencia patrimonial y financiera. No mantienen, ni están interesadas en tener relaciones contractuales con el Estado en participar en escenarios públicos o en redes sociales; su interés es el de prestar servicios a la comunidad de acuerdo a sus principios fundacionales y filantrópicos. Son ONG refractarias al cambio interno y a las demandas externas.
b. Confrontación civil con el Estado.
Son aquellas ONG que se niegan a entrar en relaciones de contratación con el Estado para poder ejercer funciones de crítica y veeduría a la gestión pública. Son ONG donde prima la formación política de sus miembros y se hace explícito su alinderamiento en la llamada izquierda democrática. Están contra el empleo de la violencia y propugnan por una salida negociada al conflicto armado. Su acción institucional se centra en la formación de ciudadanía y de derechos humanos. Dependen de la cooperación internacional para su financiamiento.
c. Colaboración funcional con el Estado.
Otro grupo de ONG tomó partido por las nuevas oportunidades que abrió la Constitución de 1991 y la Ley 080 de 1993. Estas ONG se caracterizan por la prestación de servicios a grupos vulnerables como niños, jóvenes, ancianos, mujeres jefes de familia, indigentes, presos, damnificados por desastres naturales, familias desplazadas, indigentes, y pacientes terminales, entre otros. En su afán de obtener recursos oficiales para su sostenibilidad renuncian a ser y a desarrollar un modelo alternativo de desarrollo social, convirtiéndose en meros ejecutores de los programas formulados por la política gubernamental de turno. Son ONG solícitas de las directrices oficiales que no sólo costean barato sus servicios sino que, además, los cofinancian con recursos propios o ajenos. De ahí el apelativo de organizaciones neogubernamentales. Muchas dependen de un solo contrato anual como aquellas que están vinculadas al Instituto de Bienestar Familiar o a una Caja de Compensación Familiar; situación que agrava su debilidad institucional e impide su autonomía. Estas ONG no están interesadas en polemizar con el Estado, ni en construir un discurso propio de lo social, de la participación y o de la construcción de lo público democrático. Su preocupación es cumplir con la misión institucional y asegurar recursos para su sobrevivencia así sea a costa de “privatizar lo público”.
La colaboración funcional con el Estado tiene el riesgo para las ONG que siguen esta tendencia de ser vistas por la sociedad como un sustituto del mismo Estado. Son las que “llenan un vacio”, las que hacen lo que el Estado no quiere o puede hacer. Al actuar de esta manera deslegitiman al Estado y minan la confianza de la ciudadanía en sus instituciones públicas.
d. Negociación y cogestión con el Estado.
Un tercer grupo, más reciente, de ONG trata de articular la prestación de servicios y la producción de bienes sociales con la construcción de un pensamiento gremial de fortalecimiento a la Sociedad Civil, de promoción y acompañamiento a los sectores populares y organizaciones comunitarias así como la ejecución de proyectos de desarrollo local, regional y ambiental. Quieren ser no sólo un poder social sino, también político y para ello pretenden ser reconocidos por los otros sectores y organizaciones como actores sociales. Escribe Jorge Bernal:
“El primer paso a dar por las ONG de desarrollo social es rescatar y asumir su lugar y su papel como un actor más en el desarrollo económico, político y cultural del país. Que junto con las propuestas y acciones del Estado, de los partidos políticos, y de las organizaciones populares, pueden estar y efectivamente estén las propuestas y acciones de las ONG. Que su opción por las mayorías marginadas del desarrollo económico y social, no vaya hasta negar sus propios postulados, sus iniciativas, sus acciones que por lo demás no siempre coinciden, por lo menos inmediatamente, con las de las mayorías. Que sus mayores relaciones con las organizaciones populares no impidan que se establezcan convenios más o menos estrechos y permanentes con el Estado y/o los partidos políticos. Las ONG tienen que tener un proyecto social y político alternativo para no caer en una actividad básicamente asistencialista, de reemplazo del Estado en sus funciones sociales”.[6]
Las ONG tienen un lugar específico, propio y reconocido en la Sociedad Civil. Eso no se discute. Lo que es polémico y fuente de controversia es el desempeño de su rol como actor social. La investigadora social Ingrid Bolívar pone el dedo en la llaga sobre este asunto:
“Hay una discusión que por lo “vieja” y, en algún sentido, portadora de un “tufillo marxista o popular” suele aparecer disfrazada o tal vez esconderse en los distintos encuentros de actores sociales. La discusión a la que se hace referencia es aquella que se pregunta si las ONG son solo promotoras, organizaciones al servicio de otros, por y para ellos, o si también pueden ser actores, tener su propio proyecto, su programa, su plan particular del que otros participan, pero que les reconoce cierta especificidad y autonomía. (...) Se trata pues de pensar ¿Cómo se imagina la ONG a sí misma? ¿En que espacios se concede autonomía relativa, especificidad social y política? ¿En cuales por el contrario, esa ONG se representa atada a los intereses de otras organizaciones llamadas a darle sentido, identidad, misión? ¿Qué imagen de la sociedad se esconde detrás de las constantes alusiones de las ONG a “los pobres”, “los marginados”, “los excluidos”? ¿Qué representación particular construye cada ONG de esos sectores y cómo desde allí un tipo particular de intervención y acción social”?[7]
La discusión permanece abierta en las ONG que quieren afirmarse y desempeñarse en los espacios públicos como actores sociales; discusión que compromete, en el buen sentido, una adscripción política, ideológica y programática determinada. La propuesta de transformación de las ONG en actores sociales esta contenida en el Acuerdo Programático para construir la Paz, formulado por la Confederación Colombiana de ONG. En dicho acuerdo se hace énfasis en la importancia que ellas tienen en la convivencia democrática, en la construcción de ciudadanía, de lo público y de los bienes colectivos; sobre este ultimo punto dice el acuerdo:
“(...) Lo público es el lugar en donde la equidad se hace posible. A mayor producción de bienes colectivos y públicos, mayor equidad. Para producir bienes públicos se requiere de un saber que es necesario construir y desarrollar; se requiere aprender a trabajar colectivamente. En este aprendizaje, las ONG y las redes de ONG juegan un papel fundamental”.[8]
En el texto, ya citado, ¿Qué terminaremos siendo? Escenarios presentes y futuros para las ONG, Rubén Fernández, ve a las ONG, en cuanto actores sociales, como promotoras del ejercicio de una ciudadanía plena:
“Y una tercera posibilidad[9] tiene que ver con asumirse, desde la misión institucional, como grupos humanos que canalizan lo mejor de las energías sociales en torno al ejercicio de una ciudadanía plena y respon-sable, en canalizadores de la solidaridad para con otros necesitados y en activos promotores de la vida cívica y defensores del bien común.
Ante el hecho histórico de que la desigualdad es una condición social y política presente en toda la historia, es pensable que una parte de las organizaciones no gubernamentales sigan dedicando sus esfuerzos a ayudar a personas que se encuentran en situaciones de carencia y cuya pobreza se constituye en un reto común. En general los excluidos de la sociedad, moverán mentes y corazones solidarios y precisarán de ONG para canalizar esta vocación.
En este punto caben dos maneras bien distintas de entender esta actividad: el simple y llano paternalismo o la solidaridad. Ambas tendrán su lugar aunque el primero, cada vez más marginal y cuestionado tenderá a quedar reducido a cuestiones puntuales.
En el segundo caso, será fundamental la explicitación del interés por ayudar a remover causas estructurales que dan origen a la exclusión que los ocupa. Esto implica dotarse, además, de instrumentos idóneos para atender a las personas en situación de exclusión, de herramientas para el análisis y la promoción del debate público, que significa que las ONG deberán tomarse en serio su propia ciudadanía política.
Pero además estarán en el menú, la educación ciudadana, las actividades de control ciudadano como las veedurías a la gestión de los gobernantes, las ligas de consumidores y usuarios, los grupos de presión para la elaboración de políticas públicas o la defensa del medio ambiente.
El ejercicio de alianzas, coaliciones, consorcios y todo tipo de relacionamientos estables, serán una necesidad en este escenario, buscando precisamente La eficacia de la acción.
En los tres casos, el voluntariado y la generosidad seguirán como una fuerza enorme a movilizar y como principal capital de las ONG. Sin embargo esto deberá armonizarse con la existencia de equipos profesionales de trabajo de altas calidades que se constituyen en el soporte técnico y operativo de la misión”.[10]
Al igual que la Sociedad Civil, las ONG no pueden concebirse sin relación, de inclusión o de exclusión, con el Estado. Su mismo nombre, su equívoca denominación, su identidad se define por lo que no es o quiere ser: no gubernamental. Es, en verdad, un término desafortunado pero que, para bien o para mal, ha hecho carrera y se ha posicionado en la opinión pública. Como fenómeno social seguirá creciendo numéricamente y aumentando su diversidad en la medida en que la pobrezas y las exclusiones de todo tipo lo sigan haciendo también. No hay duda que ellas fructifican mejor en un Estado democrático y que éste se fortalece con la movilización de recursos y sus aportes al desarrollo social de la población. Sin embargo hay conciencia en el gremio de que el exceso de responsabilidad cívica por atender necesidades y carencias no puede llegar a sustituir las responsabilidades sociales inherentes al Estado.
La tendencia de negar al Estado y de no entablar con el ningún tipo de relación de trabajo no es viable de sostener en el futuro ya que la complejidad de lo social hace inocuo cualquier esfuerzo aislado o “granito de arena” de contribución a una problemática particular; además, las incertidumbres de un entorno cambiante hacen muy difícil mantener las condiciones de autosuficiencia institucional que posibiliten la acción social aislada.
La tendencia de colaboración funcional con el Estado presenta riesgos de desnaturalización para las ONG que la asuman, tales como el clientelismo, la cooptación política, la dependencia asistencial y la “privatización de lo público”, lo que Eduardo Bustelo denomina “el abrazo mortal”; además inhibe la iniciativa, la creación colectiva y original de soluciones a las problemáticas sociales y “burocratiza” la gestión gerencial y social de la ONG.
La tendencia a constituirse en actores sociales es la más promisoria y enriquecedora de las tres, implica un proceso interno de reflexión en el pensamiento y la acción, un cambio cualitativo en definir el rol con los pares, con el Estado y la Sociedad Civil; también implica riesgos como la excesiva ideologización y politización de las personas y de la estructura social o el señalamiento y discriminación de otros actores sociales. Implica, además, el riesgo de querer comportarse como Estado. En palabras de Daniel Pecaut:
“Las ONG se comportan como Estado cuando pretenden intervenir directamente como si fuesen un poder con el mismo tipo de representatividad que el gobierno. Lo hacen cuando, por ejemplo, se meten directamente en el proceso cotidiano de negociaciones de paz con las guerrillas... El riesgo, mientras tanto, es que contribuyen a una desinstitucionalización mayor, quitándole al Estado lo que queda de autoridad. El desafío de cada una de ellas es actuar al mismo tiempo, buscando facilitar la expresión de la gente y ayudando a la reconstrucción institucional. No basta intervenir a nombre de sus propios valores sino en función del proyecto de construcción de una democracia moderna”.[11]
Ilustración 2
[1] “Una organización es sostenible cuando en una situación determinada existe una capacidad duradera para movilizar recursos suficientes (personal, tecnología, información y finanzas) para asignarlos a la prestación de un conjunto de servicios que se juzgan convenientes por su solicitud y utilización”. Corporación PAISAJOVEN. Documento interno. 1998. La sostenibilidad es diferente de la autosuficiencia, pues ésta conduce al aislamiento y al protagonismo institucional.
[2] Entre el Estado y el mercado. Luis Carlos Bresser Pereira, Nuria Cunilll Grau. Paidóis. Buenos Aires. Argentina. Pág: 5º. 1998.
[3] Límites actuales del potencial democratizador en la esfera pública no estatal. En lo público no estatal en la reforma del Estado. Paidós. Buenos Aires. 1998. Pág: 467.
[4] El abrazo: Reflexiones sobre las relaciones entre el Estado y los organismos no gubernamentales. Op. Cit: Pág: 68.
[5] Liderazgo de las organizaciones no gubernamentales en la Colombia en crisis. En: La gerencia social como desafío para el desarrollo. Memorias. Seminario Internacional. Universidad de la Salle. Bogotá. 1996. Pág: 153 y 154.
[6] Las ONG colombianas en el umbral de una nueva época. Jorge Bernal. Revista Foro No. 17 . Bogotá, 1992. Pág: 82
[7] El papel de las ONG en el fortalecimiento de la Sociedad Civil: La construcción de lo público. Documento. 1999. Pág: 4
[8] Acuerdo Programático para construir la Paz. Confederación Colombiana de ONG. Bogotá. 2001. Pág: 25
[9] Las otras dos posibilidades enunciadas por el autor son: oficinas especializadas presta-doras de servicios sociales, y, canalizadores de intereses comunes específicos.
[10] Op. Cit. Pág: 10
[11] Las ONG parecen el Estado. Daniel Pecaut. Entrevista. El Quinto poder. Informe especial. OP. CIT. Pág: 42
[1] La Federación Antioqueña de ONG define, estatutariamente, a sus afiliadas como: “Las personas jurídicas de carácter privado o de participación mixta sin ánimo de lucro, con actividades relacionadas con procesos de desarrollo, tales como la generación de conocimiento, la prestación de servicios que respondan a la satisfacción de necesidades humanas fundamentales, la investigación y la aplicación de estrategias alternativas de desarrollo que promuevan la transformación social”. Desde el punto de vista jurídico la legislación colombiana no reconoce el término ONG sino el de entidades sin ánimo de lucro y las clasifica como fundaciones, corporaciones y asociaciones. Las fundaciones son declaradas de utilidad común y se caracterizan por la destinación de un patrimonio o voluntad testamentaria para el cumplimiento de un objeto social. Pueden ser creadas y administradas por una sola persona. Las corporaciones y asociaciones requieren la voluntad de al menos dos personas que concurren con su conocimiento, aportes y trabajo al desarrollo de un objetivo social. El término ONG, en Colombia, tiene una connotación sociológica y no legal.
[2] ¿Qué terminaremos siendo? Escenarios presentes y futuros de las ONG. Rubén Fernández Andrade. Ponencia presentada en el Encuentro Nacional de ONG: Convergencia entre lo publico y lo privado. PROCALI. Cali. 1999. Pág: 1.
[3] Bernardo Toro: Zar de las ONG colombianas. Entrevista. Revista la Hoja. Medellín. Febrero del 2002. Pág: 5.
[4] Acerca de la naturaleza y evolución de los organismos no gubernamentales(ONG), Fundación Social. Bogotá. 1992. Pág: 20
[5] Directorio guía de entidades sin ánimo de lucro: 2000 – 2002. Duodécima edición. Fundación Codesarrollo. Pág. XVIII. Medellín, 2000.
[6] Una investigación realizada en 12 países, por la Universidad de Johns Hopkins, en 1995, encontró que las ONG son grandes generadoras de empleo: En Estados Unidos emplean 7 millones de personas; en Japón 1.4 millones y cerca de un millón en Alemania, Francia e Inglaterra. Citado en: Foro Social. Edición Nº 2 diciembre – enero, 1995. FES. Cali
[7] El Tercer Sector en Colombia: Evolución, dimensión y tendencias. Confederación Colombiana de ONG. Rodrigo Villar. Común Presencia Editores. Bogotá. Pág. 109-110. 2001
[8] Entiéndase por derechos humanos no sólo los individuales, llamados de primera generación, sino, además, los sociales, económicos y culturales, o sea los de segunda y tercera generación.
[9] Acerca de la naturaleza y evolución de los organismos no gubernamentales (ONG) en Colombia. Pág. 33
[10] Para un mayor conocimiento del origen y desarrollo de las ONG Véase: El Sector social en Colombia. OP.CIT. Capítulo 1. Paginas 23 –93.
[11] La existencia de ONG internacionales de Derechos Humanos y la agudización del conflicto interno colombiano han polarizado el conocimiento y la actitud del Estado y la sociedad ante la posición política de las ONG nacionales. La representación social que la Opinión Pública tiene de ellas es cruzada y ambivalente. Unos sectores las asocian con las acciones de las guerrillas y otros con los intereses de los paramilitares. La generalización indiscriminada ha conllevado a la desinformación y la estigmatización del que hacer de las ONG en el medio, lo cual ha implicado el retiro de muchas organizaciones de las zonas del conflicto armado por amenazas y falta de garantía para su trabajo. La Confederación Colombiana de ONG, mediante sus federaciones regionales, ha hecho reiterados pronunciamientos públicos acerca de la misión, naturaleza y actuación de las ONG agremiadas y de su posición pacifista y democrática ante el Estado y los actores armados.
[12] Confederación Colombiana de Organizaciones no Gubernamentales. Bogotá. 1998. Documento.
